個人情報保護法第69条は、行政機関等が保有個人情報を利用目的以外の目的のために利用し、又は提供することを原則として禁じ、その例外を定める規定である。
令和3年改正により、地方公共団体についても令和5年4月1日から本法が直接適用されることとなった。それまで約1,700の団体がそれぞれ個人情報保護条例により運用してきた領域が、法律によって一元化された。
実務上、最も判断に迷うのが第2項各号にいう「相当の理由」および「特別の理由」の意味である。本稿ではこの点を中心に整理する。
1. 条文
（利用及び提供の制限） 第六十九条 行政機関の長等は、法令に基づく場合を除き、利用目的以外の目的のために保有個人情報を自ら利用し、又は提供してはならない。
２ 前項の規定にかかわらず、行政機関の長等は、次の各号のいずれかに該当すると認めるときは、利用目的以外の目的のために保有個人情報を自ら利用し、又は提供することができる。ただし、保有個人情報を利用目的以外の目的のために自ら利用し、又は提供することによって、本人又は第三者の権利利益を不当に侵害するおそれがあると認められるときは、この限りでない。
一 本人の同意があるとき、又は本人に提供するとき。
二 行政機関等が法令の定める所掌事務又は業務の遂行に必要な限度で保有個人情報を内部で利用する場合であって、当該保有個人情報を利用することについて相当の理由があるとき。
三 他の行政機関、独立行政法人等、地方公共団体の機関又は地方独立行政法人に保有個人情報を提供する場合において、保有個人情報の提供を受ける者が、法令の定める事務又は業務の遂行に必要な限度で提供に係る個人情報を利用し、かつ、当該個人情報を利用することについて相当の理由があるとき。
四 前三号に掲げる場合のほか、専ら統計の作成又は学術研究の目的のために保有個人情報を提供するとき、本人以外の者に提供することが明らかに本人の利益になるとき、その他保有個人情報を提供することについて特別の理由があるとき。３ 前項の規定は、保有個人情報の利用又は提供を制限する他の法令の規定の適用を妨げるものではない。
４ 行政機関の長等は、個人の権利利益を保護するため特に必要があると認めるときは、保有個人情報の利用目的以外の目的のための行政機関等の内部における利用を特定の部局若しくは機関又は職員に限るものとする。
2. 全体の構造
2.1 二段構えの規制
行政機関等が個人情報を扱う際の規制は、二段構えで理解するとよい。
第一の縛り——保有の制限（第61条）
行政機関等は、個人情報を保有するに当たっては、法令の定める所掌事務又は業務を遂行するため必要な場合に限り、かつ、その利用目的をできる限り特定しなければならない。
入口の規制である。何のために取得するのかを、取得の時点で特定しておかなければならない。
第二の縛り——利用及び提供の制限（第69条）
組織の中に入ってきた個人情報を、特定した利用目的以外にどう使えるか、外部へどう出せるかを規律する。
この二つが、行政機関等における個人情報の取扱いを規律する二大原則である。
2.2 原則と例外
第69条第1項が原則であり、目的外の利用・提供は禁止される。ただし「法令に基づく場合」は除かれる。
第2項が例外であり、4つの号のいずれかに該当すれば目的外の利用・提供が可能となる。
第2項ただし書は、例外の例外である。各号に該当する場合であっても、本人又は第三者の権利利益を不当に侵害するおそれがあると認められるときは、利用・提供できない。
したがって判断の順序は次のとおりである。
- 法令に基づく場合か（第1項）
- 第2項各号のいずれかに該当するか
- 該当するとして、権利利益を不当に侵害するおそれがないか（第2項ただし書）
各号への該当性のみを確認して提供に至る運用は、ただし書の検討を欠いており、適切ではない。
2.3 旧法との関係
第69条は、旧行政機関個人情報保護法第8条を引き継いだ規定である。国の機関では従前から同様の規律が及んでいた。
これに対し地方公共団体は、各団体の個人情報保護条例により運用してきた。条例の内容は団体ごとに異なり、審議会への諮問を要件とする例も多く見られた。
令和5年4月1日以降、地方公共団体においても法律の規律が直接及ぶ。従前の条例運用をそのまま継続することはできない。
なお、法の範囲内で条例を定めることは可能である。法律と条例の関係については、徳島市公安条例事件に関する最高裁大法廷判決（昭和50年9月10日）が示した枠組みによることになる。
3. 第2項第1号——本人の同意
本人の同意があるとき、又は本人に提供するときは、目的外の利用・提供ができる。
最も明快な要件であるが、実務上は同意の取り方が問題となる。
同意は、本人が利用・提供の内容を認識したうえで行われる必要がある。申請書の片隅に包括的な文言を置き、署名をもって同意とみなす運用は、同意として十分とはいえない場合がある。
何を、どの機関に、どの目的で提供するのかを特定して示すことが望ましい。
4. 第2項第2号——内部利用における「相当の理由」
4.1 要件
第2号は、行政機関等が内部で利用する場合の規定である。要件は二つある。
第一に、法令の定める所掌事務又は業務の遂行に必要な限度であること。 第二に、当該保有個人情報を利用することについて相当の理由があること。
4.2 「相当の理由」の意味
相当の理由とは、客観的かつ合理的な理由をいう。
担当者が便利だと考えたというだけでは足りない。第三者から見て、その利用が業務遂行のために必要であると納得できる程度の理由を要する。
そして、これは一般条項である。あらかじめ類型が定まっているものではなく、個々の事務取扱ごとに相対的に判断せざるを得ない。
4.3 典型的な場面
児童手当の申請書には、保護者名、児童の氏名、所得に関する事項、振込先などが記載される。この情報を、後に実施される別の給付金の支給事務に用いることができるか。
利用目的が児童手当の支給事務に特定されている以上、別の給付金への利用は目的外利用である。第2号の要件を満たすかを検討しなければならない。
担当部署が異なる場合は、さらに慎重な検討を要する。同一の行政機関内であっても、部局が異なれば本人の予測の範囲を超えやすい。
5. 第2項第3号——他機関への提供における「相当の理由」
5.1 要件
第3号は、他の行政機関、独立行政法人等、地方公共団体の機関又は地方独立行政法人に提供する場合の規定である。
要件は三つある。
第一に、提供先が法令の定める事務又は業務の遂行に必要な限度で利用すること。 第二に、提供先が当該個人情報を利用することについて相当の理由があること。 第三に、第2項ただし書に該当しないこと。
第2号と異なり、判断の対象は提供先における利用である。提供する側の都合ではなく、受け取る側の業務にとって必要かどうかを見る。
5.2 今後問題となる場面
実務上、これから最も問題となるのが、同一の地方公共団体内における機関相互の提供である。
地方公共団体には、長のほか、教育委員会、選挙管理委員会、監査委員、農業委員会などの執行機関が置かれる。企業局や病院事業も別の機関として位置づけられる。議会も同様である。
これらは第3号にいう「地方公共団体の機関」であり、相互の情報のやり取りは、内部利用ではなく提供に当たる。
従前、同一団体内であるという理由で比較的緩やかに扱われてきた例があるが、法の下ではそのような運用は成り立たない。市長部局から教育委員会へ、あるいは企業局へ、議会へ情報を渡す場合、それぞれについて第3号の要件を検討しなければならない。
5.3 求められる水準
第3号の「相当の理由」は、提供を受ける機関の業務遂行にとって、その情報がなければ支障が生じるという程度を要すると解すべきである。
あれば便利、参考になる、という水準では足りない。「必要な限度で」という文言が置かれている以上、必要性の判断は厳格に行われるべきである。
6. 第2項第4号——「特別の理由」
6.1 要件
第4号は、第1号から第3号までに該当しない場合の受け皿である。
- 専ら統計の作成又は学術研究の目的のために提供するとき
- 本人以外の者に提供することが明らかに本人の利益になるとき
- その他保有個人情報を提供することについて特別の理由があるとき
6.2 「相当の理由」との違い
第4号が「特別の理由」という文言を用いていることに注意を要する。第2号・第3号の「相当の理由」より、厳格な要件である。
第4号が想定するのは、行政機関等以外への提供である。民間の事業者、NPO法人、社会福祉法人などがこれに当たる。行政機関相互の提供よりも本人の予測から遠いため、要件が加重されている。
6.3 判断の指針
前段に列挙された二つの事由——統計・学術研究、明らかに本人の利益になる場合——が、「特別の理由」の水準を示している。
すなわち、その提供によって実現される公益又は本人の利益が、目的外提供による不利益を上回ることが明らかである場合を想定していると解される。単に相手方が求めている、協力関係があるといった事情では足りない。
警察機関への提供、NPO法人への提供などは、この号をめぐる周辺問題として論点が多い。個別に検討を要する。
7. 第2項ただし書——権利利益の不当な侵害
各号に該当する場合であっても、本人又は第三者の権利利益を不当に侵害するおそれがあると認められるときは、利用・提供できない。
この規定の実務上の意味は大きい。
各号の要件は、行政の側から見た必要性を問うものである。これに対しただし書は、本人の側から見た不利益を問う。両者は別個の判断であり、必要性が認められれば当然に提供できるというものではない。
とりわけ、機微性の高い情報——健康状態、生活保護の受給、家庭の事情、犯罪歴に関わる情報——については、必要性が認められる場合であっても、ただし書による制約を慎重に検討すべきである。
8. 第4項——内部利用の範囲の限定
行政機関の長等は、個人の権利利益を保護するため特に必要があると認めるときは、目的外の内部利用を特定の部局若しくは機関又は職員に限るものとする。
第2号により内部利用が認められる場合であっても、組織内で無限定に共有してよいわけではない。アクセスできる職員の範囲を限定する措置が求められる。
情報システム上のアクセス権限の設定は、この規定を具体化する手段である。
9. 実務上の要点——本人の予測可能性
条文の要件を満たすかどうかとは別に、実務で決定的に重要なのが本人の予測可能性である。
住民が申請書に個人情報を記載するとき、それがどこまで使われるかについて一定の予測を持っている。その予測の範囲を超えて利用・提供がなされたとき、住民の側から見れば、それは裏切りであり不意打ちである。
要件を満たしているという説明は、法的には正しくとも、住民の納得を得られるとは限らない。個人情報がプライバシーに関わる人格的な権利であるという認識が広まるにつれ、この種の申立ては増えている。
したがって実務上は、次の二点を意識すべきである。
第一に、利用目的の特定を、実際の運用に即して十分な範囲で行っておくこと（第61条）。取得の時点で適切に特定しておけば、そもそも目的外利用の問題が生じない。
第二に、目的外の利用・提供を行う場合には、本人の予測の範囲内かどうかを検討項目に加えること。ただし書の判断は、実質的にこの点を含んでいる。
10. 個人情報保護委員会のガイドラインの位置づけ
個人情報保護委員会は「個人情報の保護に関する法律についてのガイドライン（行政機関等編）」を公表している。
ガイドラインは法規命令ではなく、それ自体が直接の法的拘束力を有するものではない。最終的な判断は、法、政令、規則の解釈による。
もっとも、実務上これを軽視することはできない。個人情報保護委員会は、行政機関等に対して資料の提出及び説明の要求、実地調査、指導及び助言、勧告を行う権限を有する（法第156条以下）。ガイドラインと異なる運用を行う場合には、その合理性を説明できなければならない。
参考資料として扱うにせよ、逸脱する場合には理由を持つべきである。
11. まとめ
- 第69条は、行政機関等による保有個人情報の目的外利用・提供を原則として禁じ、第2項各号に例外を定める
- 判断は、各号該当性とただし書該当性の二段階で行う
- 第2号・第3号の「相当の理由」は客観的合理的な理由をいい、一般条項であるため個々の事務ごとに相対的に判断せざるを得ない
- 第3号では、同一団体内であっても、長と教育委員会、企業局、議会などは別の機関であり、相互のやり取りは提供に当たる
- 第4号の「特別の理由」は、行政機関等以外への提供を想定しており、「相当の理由」より厳格である
- 要件充足とは別に、本人の予測可能性を検討すべきである
一般条項である以上、実務の積み重ねによって類型化が進むまでには時間を要する。当面は、個別の事案ごとに判断過程を記録に残しておくことが重要である。
参考資料
- 個人情報の保護に関する法律（平成15年法律第57号）e-Gov法令検索
- 個人情報保護委員会「個人情報の保護に関する法律についてのガイドライン（行政機関等編）」
- 最高裁判所昭和50年9月10日大法廷判決（徳島市公安条例事件）
- 【要記入：お手元の文献があれば追記】
自治体の個人情報保護研修・ご相談
令和5年4月の法適用開始から3年が経過したが、実務における判断の蓄積はなお十分とはいえない。
これまで多数の自治体で個人情報保護に関する研修を実施してきたが、共通して見られるのは、条文の存在は知られていても、目的外利用と提供の区別、各号の要件の違いが正確に理解されていないという状況である。
とりわけ第3号については、同一団体内の機関相互のやり取りが「提供」に当たるという理解が浸透していない。ここを誤ると、日常的な事務の中で違法な提供が繰り返されることになる。
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