地方自治法第六章は、第五節「委員会」と第六節「会議」で議会の実働部分を規定する。本稿はその入口にあたる第109条から第114条までを扱う。第109条が委員会制度のすべて、第110条と第111条は削除、第112条が議員の議案提出権、第113条が定足数、第114条が議員の請求による開議である。
この6か条は、議会事務局の職員が最も頻繁に参照する条文群である。委員会をいくつ置くか、誰が委員になるか、閉会中に審査できるか、議員が条例案を出すのに何人の賛成が要るか、何人集まれば会議を開けるか。年間を通じて判断を求められる場面が繰り返し出てくる。同時に、昇任試験でも出題頻度が高い。委員会の種類と権限、議案提出権の要件、定足数の例外は、択一でも論文でも定番の素材である。
1 条文原文
条文は令和8年9月3日施行の現行法による。
第109条（委員会）
第百九条 普通地方公共団体の議会は、条例で、常任委員会、議会運営委員会及び特別委員会を置くことができる。
② 常任委員会は、その部門に属する当該普通地方公共団体の事務に関する調査を行い、議案、請願等を審査する。
③ 議会運営委員会は、次に掲げる事項に関する調査を行い、議案、請願等を審査する。
一 議会の運営に関する事項
二 議会の会議規則、委員会に関する条例等に関する事項
三 議長の諮問に関する事項
④ 特別委員会は、議会の議決により付議された事件を審査する。
⑤ 第百十五条の二の規定は、委員会について準用する。
⑥ 委員会は、議会の議決すべき事件のうちその部門に属する当該普通地方公共団体の事務に関するものにつき、議会に議案を提出することができる。ただし、予算については、この限りでない。
⑦ 前項の規定による議案の提出は、文書をもつてしなければならない。
⑧ 委員会は、議会の議決により付議された特定の事件については、閉会中も、なお、これを審査することができる。
⑨ 前各項に定めるもののほか、委員の選任その他委員会に関し必要な事項は、条例で定める。
第110条及び第111条
第百十条及び第百十一条 削除
旧第110条は特別委員会を、旧第111条は委員会に関し必要な事項の条例委任を定めていた。平成24年の改正で委員会に関する規定が第109条に一本化されたことに伴い、旧第109条の2（議会運営委員会）とともに整理され、削除された。
第112条（議員の議案提出権）
第百十二条 普通地方公共団体の議会の議員は、議会の議決すべき事件につき、議会に議案を提出することができる。但し、予算については、この限りでない。
② 前項の規定により議案を提出するに当たつては、議員の定数の十二分の一以上の者の賛成がなければならない。
③ 第一項の規定による議案の提出は、文書を以てこれをしなければならない。
第113条（定足数）
第百十三条 普通地方公共団体の議会は、議員の定数の半数以上の議員が出席しなければ、会議を開くことができない。但し、第百十七条の規定による除斥のため半数に達しないとき、同一の事件につき再度招集してもなお半数に達しないとき、又は招集に応じても出席議員が定数を欠き議長において出席を催告してもなお半数に達しないとき若しくは半数に達してもその後半数に達しなくなつたときは、この限りでない。
第114条（議員の請求による開議）
第百十四条 普通地方公共団体の議会の議員の定数の半数以上の者から請求があるときは、議長は、その日の会議を開かなければならない。この場合において議長がなお会議を開かないときは、第百六条第一項又は第二項の例による。
② 前項の規定により会議を開いたとき、又は議員中に異議があるときは、議長は、会議の議決によらない限り、その日の会議を閉じ又は中止することができない。
2 趣旨・立法背景
2-1 第109条：委員会は任意設置である
第109条第1項は「置くことができる」と定める。常任委員会も議会運営委員会も特別委員会も、法律上の必置機関ではない。議員数の少ない町村議会では常任委員会を一つも置かず、本会議だけで審査する例もありうる。
任意設置としたのは、議会の規模と事務量が団体によって大きく異なるためである。同時に、置く場合には条例によらなければならないとして、議会の内部組織を住民に見える形で定めることを求めている。
委員会制度は、議案を専門分野ごとに分けて詳しく審査するための仕組みである。本会議では全議員が一堂に会するため、個別の議案に時間をかけた質疑をすることが難しい。部門別に少人数で審査し、その結果を本会議に報告するという二段階の構造をとることで、審議の密度を確保する。ただし、委員会の決定はあくまで本会議への報告であり、議会の最終的な意思決定ではない。
2-2 第109条の沿革：規制の撤廃と条例への委任の歴史
第109条は地方自治法の中でも改正回数の多い条文である。主な改正を時系列で整理する。
| 改正年 | 内容 |
|---|---|
| 昭和23年 | 常任委員の任期は議員の任期中在任とされていたが、条例で特別の定めをすれば議員の任期によらなくてもよいこととした。特別委員会も常任委員会と同様に閉会中の審査ができることとした |
| 昭和25年 | 特別委員会も常任委員会と同じく公聴会を開くことができることとした |
| 昭和31年 | 都道府県の常任委員会の数を人口に応じ4から12までとし、議員は一つの常任委員となるものとし、部門ごとに設けることができる旨の規定を削除した |
| 平成3年 | 委員会が参考人の出頭を求めて意見を聴くことができることとした。議会運営委員会を条例で置くことができることとした（旧第109条の2） |
| 平成12年 | 常任委員会の設置数に係る人口段階別制限を廃止した |
| 平成18年 | 常任委員会への所属制限を撤廃した。閉会中の委員の選任を条例の定めるところにより議長ができることとした。委員会に議案提出権（予算を除く）を認めた |
| 平成24年 | 委員会に関する規定を簡素化し、委員の選任方法や在任期間など法律で定めていた事項を条例に委任した。これに伴い旧第109条の2と第110条・第111条を整理し、現在の第109条に一本化した |
この流れは一貫している。国が法律で細かく縛る方式から、議会が条例で自ら決める方式へ移行してきた。昭和31年に導入された常任委員会数の人口段階別制限は平成12年に廃止され、一人一委員会の所属制限は平成18年に撤廃され、委員の選任方法や在任期間は平成24年に条例に委ねられた。現行の第109条第9項が「委員の選任その他委員会に関し必要な事項は、条例で定める」と包括的に規定しているのは、この到達点である。
裏を返せば、委員会制度の具体的な内容を知るには、法律ではなく各議会の委員会条例を読まなければならない。委員の定数、任期、選任方法、委員長・副委員長の選任、定足数、表決、閉会中の継続審査の手続はすべて条例事項である。
2-3 第112条：一人の提案権から賛成者要件へ
地方自治法制定当初、議員は一人でも議案を提出できた。昭和31年の改正で、団体意思を決定する議案の提出には議員定数の8分の1以上の賛成者を要することとされ、修正の動議と懲罰の動議についても同様の要件が課された。
要件が加重された背景には、審議の効率化という立法政策があった。もっとも、少数会派の提案権を実質的に奪うという批判は当初から存在した。平成11年の地方分権一括法により、要件は議員定数の12分の1以上に緩和された。修正動議の発議要件（現行第115条の3）も同時に緩和されている。
現在の12分の1という水準は、定数24の議会であれば2人、定数12の議会であれば1人（端数切上げ）となる。定数の少ない町村議会では、実質的に一人で提案できる場合も残る。
2-4 第113条：会議を開くための最低ライン
定足数は、合議制の機関が意思を決定するために必要な最低限の構成員数をいう。少数の議員だけで議会の名において意思決定がされることを防ぐ趣旨である。
地方自治法は議員定数の半数以上と定める。国会について憲法第56条第1項が総議員の3分の1以上と定めるのに比べ、地方議会の定足数は厳しい。議員数が少なく、一人の欠席が議決に与える影響が相対的に大きいことを踏まえた設計と理解できる。
ただし本条はただし書で四つの例外を置いており、定足数を絶対的な要件とはしていない。除斥によって半数に達しない場合や、再三の招集・催告にもかかわらず議員が集まらない場合にまで会議を開けないとすると、一部の議員の欠席戦術で議会が機能停止に陥るからである。
2-5 第114条：議長の議事整理権に対する安全弁
議事整理権は議長に専属する（第104条）。会議を開くかどうかも議長が決めるのが原則である。しかし議長が会議を開かなければ、議会は何も決められない。
第114条第1項は、議員定数の半数以上の請求があれば議長は会議を開かなければならないとし、なお開かないときは第106条第1項または第2項の例により副議長（副議長も開かないときは仮議長）が会議を開くことを認める。議長の権限を議会の多数が上書きする仕組みであり、地方自治法の中でも珍しい構造をとる。
第2項は、いったん開いた会議を議長が勝手に閉じることを制限する。第1項によって会議を開いた場合、または議員中に異議がある場合、議長は会議の議決によらなければその日の会議を閉じることも中止することもできない。第1項で会議を開かせても、議長が直ちに散会を宣告できるのであれば意味がないからである。
2-6 令和7年・令和8年改正における扱い
令和8年法律第27号（令和8年9月3日施行）および令和8年法律第62号（令和8年7月17日施行）を含め、令和7年から令和8年にかけての改正で第109条から第114条までが改正された事実はない。
もっとも、令和5年法律第19号による議会手続のオンライン化（第138条の2の新設等、令和6年4月1日施行）は、これらの条文の運用に影響を与えている。第112条第3項と第109条第7項が求める「文書」による議案提出をオンラインで行えるかという論点が生じるためである（後述7-4）。
3 文理解釈
3-1 「条例で」（第109条第1項）
委員会の設置は条例による。規則や申合せで設置することはできない。設置条例がないまま委員会を開いても、それは法律上の委員会ではなく、事実上の会合にとどまる。
条例の名称は「委員会条例」「議会委員会条例」などが一般的である。標準市議会委員会条例・標準町村議会委員会条例が広く参照されている。
3-2 「その部門に属する……事務に関する調査を行い、議案、請願等を審査する」（第109条第2項）
常任委員会の権限は、所管事務の調査と、議案・請願等の審査の二本立てである。
調査は所管事務調査と呼ばれ、議案が付託されていなくても行える。ただしここでいう調査には、証人喚問や記録提出の強制力はない。強制力を伴う調査は第100条第1項の調査（いわゆる百条調査）であり、議会の議決によって特別委員会等に委任する形をとる。所管事務調査と百条調査を混同すると、執行機関への資料要求の根拠を誤ることになる。
審査は、付託された議案や請願について賛否の結論を出し、本会議に報告する作用をいう。調査が対象を持たない継続的な作用であるのに対し、審査は特定の事件を対象とする。
「その部門に属する」とは、条例で定めた所管の範囲をいう。所管外の事務について常任委員会が調査することはできない。複数の常任委員会の所管にまたがる事件は、特別委員会を設けるか、連合審査会を開く運用で対応する。
3-3 議会運営委員会の三つの所管（第109条第3項）
議会運営委員会の所管は法律が限定列挙する。議会の運営に関する事項、会議規則・委員会条例等に関する事項、議長の諮問に関する事項の三つである。
常任委員会と異なり所管を条例で自由に定められない点に注意したい。議会運営委員会が執行機関の事務について所管事務調査を行うことはできない。他方、第101条第2項により議長が臨時会の招集を請求するには議会運営委員会の議決を要するから、招集の要否は「議会の運営に関する事項」として当然にその所管に入る。
3-4 「議会の議決により付議された事件を審査する」（第109条第4項）
特別委員会は、議会の議決によって付議された事件だけを審査する。所管事務調査の権限はない。付議された事件の審査が終われば、特別委員会は当然に消滅する。
条文が「審査する」とのみ定め「調査を行い」を欠いているため、特別委員会は調査ができないのかという疑問が生じる。実務では、議会の議決で「……に関する調査」を付議事件とすることにより、調査を目的とする特別委員会（いわゆる調査特別委員会）を設けている。第100条第1項の調査を特別委員会に委任するのも同じ方法による。
3-5 「第百十五条の二の規定は、委員会について準用する」（第109条第5項）
第115条の2は、予算その他重要な議案・請願等について公聴会を開いて利害関係者や学識経験者から意見を聴くこと（第1項）と、事務に関する調査・審査のため参考人の出頭を求めて意見を聴くこと（第2項）を定める。第109条第5項はこれを委員会に準用する。
公聴会は平成3年より前から委員会の権限とされていたが、参考人制度が委員会に導入されたのは平成3年の改正である。逆に、本会議で公聴会や参考人聴取ができるようになったのは平成24年の改正であり、委員会の方が先行していた。
令和4年に総務省が示した見解によれば、第115条の2第2項（第109条第5項で準用する場合を含む）の参考人について、映像と音声の送受信により相手の状態を相互に認識しながら通話をすることができる方法で意見聴取を行うことは差し支えないとされている。参考人の出席は、議員の本会議への出席とは異なる扱いを受けている。
3-6 「委員会は……議案を提出することができる。ただし、予算については、この限りでない」（第109条第6項）
平成18年改正で認められた委員会の議案提出権である。提出できるのは、議会の議決すべき事件のうち、その委員会の部門に属する事務に関するものに限られる。予算は除かれる。
委員会が議案を提出する場合、第112条第2項のような賛成者要件はない。委員会としての議決があれば足りる。議員提案と委員会提案のどちらを選ぶかは、賛同者の確保の見通しと、委員会での事前審査の充実度を踏まえた運営判断になる。
3-7 「閉会中も、なお、これを審査することができる」（第109条第8項）
会期不継続の原則（第119条）の例外である。議会の議決によって特定の事件を閉会中の継続審査に付せば、委員会は閉会中も審査を続けられる。継続審査の議決を欠いたまま閉会すれば、その事件は廃案となる。
閉会中の継続審査に付す議決は、会期末の本会議で行うのが通例である。会期末に流会が生じると、この議決ができないまま会期が終わり、審査中の事件がすべて廃案になる。前稿で取り上げた鎌倉市議会の事例で陳情27件が廃案となったのは、この帰結である。
3-8 「議会の議決すべき事件につき」（第112条第1項）
議員が提出できるのは、議会の議決すべき事件に関する議案である。第96条第1項各号に列挙された事件と、同条第2項により条例で追加された事件がこれに当たる。
もっとも、議会の議決すべき事件であっても、提案権が長に専属すると解されているものがある。予算（第211条、第218条）はただし書で明示的に除かれているが、そのほかにも、執行機関の内部組織の設置に関する条例（第158条第1項）のように、長の執行権の行使の前提として長のみが提案できると解される事件がある。議員提案が可能かどうかは、当該議決事件が団体意思の決定なのか、執行機関の執行の前提手続なのかという区別で判断することになる。
3-9 予算を伴う条例案を議員が提出できるか
実務で最も争いになるのがこの点である。第112条第1項ただし書は予算そのものの提案を禁じるだけであり、予算の裏付けを要する条例案の提案まで禁じてはいない。他方、第222条第1項は、予算を伴う条例等について必要な予算上の措置が適確に講ぜられる見込みが得られるまでは議会に提出してはならないと定める。同条は長を名宛人とする規定である。
この関係について、政府は令和3年6月25日の答弁書（内閣衆質204第216号）で見解を示している。条例案提案者と長との間で調整が整わず予算確保の見込みが立たない状況であっても、議員は第112条第1項により新たに予算を伴うこととなる条例案を議会に提出することはできるが、計画的かつ健全な財政運営を確保するため、あらかじめ執行機関と調整した上で提出することが適当であるとする。
同答弁書は続けて、予算の見込みが立たないまま議員提案の条例が可決された場合について、長は第176条第1項により当該議決に異議があるときは再議に付すことができ、再議に付された議決は当該議決のときに遡ってその効果を有しないこととなると述べる。さらに、長が当該条例に必要な予算を予算案に盛り込まなかった場合について、議会は第97条第2項により長の予算の提出の権限を侵さない限りにおいて予算を増額して議決することができるとする。
提案は可能、ただし長には再議という対抗手段があり、議会の増額修正には長の提案権による限界がある、という三段の整理である。議員提案条例を支援する議会事務局としては、この答弁書の構造をそのまま説明資料にできる。
3-10 「議員の定数の十二分の一以上の者の賛成」（第112条第2項）
基準は現在の在職議員数ではなく条例で定めた議員定数である。欠員があっても分母は変わらない。
12分の1を計算して端数が生じる場合は切り上げる。定数26であれば26÷12＝2.16…となり3人以上と解される。提出者自身を賛成者に数えられるかについては、提出者のほかに所定数の賛成者を要するとする運用が一般的である。各議会の会議規則が「所定の賛成者とともに連署して」と定めているのはこのためである。
賛成者の要件を欠いた議案の提出は適法ではない。議長は受理の段階で賛成者の数と連署を確認する必要がある。
3-11 「文書を以てこれをしなければならない」（第112条第3項）
議案は文書によることを要する。口頭による提案は認められない。委員会提出の議案についても同様である（第109条第7項）。
これに対し、修正の動議（第115条の3）や懲罰の動議（第135条第2項）は「発議」であり、法律上は文書を要件としていない。もっとも、多くの会議規則が動議についても文書によることを求めている。
3-12 「議員の定数の半数以上の議員が出席しなければ」（第113条本文）
分母は議員定数である。欠員があっても定足数は下がらない。定数26であれば13人、定数27であれば13.5となるから14人が必要となる（半数以上であるから、定数が偶数のときはちょうど半数で足りる）。
「出席」とは、現に議場にいることをいう。総務省は令和2年4月30日付けの通知で、委員会についてはオンラインによる開催が差し支えないとしつつ、第113条および第116条第1項における本会議への出席は現に議場にいることと解されている旨を明記している。本会議のオンライン出席は、現行法の解釈では認められていない。
この解釈を前提に、令和5年に総務省が示したQ&Aは、本会議に出席が困難な事情を抱える議員がいる場合、議場に出席している議員数が定足数を満たしていることを条件に、条例・会議規則・要綱等の根拠規定の整備や議決・申合せなど所要の手続を講じた上で、欠席議員がオンラインの方法で質問をすることは差し支えないとの考え方を示している。定足数の充足は議場にいる議員で判断し、その上でオンラインの発言を認めるという構成である。
議長は定足数に算入されるかという論点があるが、議長も議員であり議場にいる以上、出席議員として算入される。
3-13 定足数の四つの例外（第113条ただし書）
ただし書は次の四つを掲げる。
第一に、第117条の除斥のため半数に達しないとき。除斥の対象となる議員が多数に及ぶ場合、定足数を満たせなくなるが、そのために議会が事件を処理できなくなるのを避ける趣旨である。
第二に、同一の事件につき再度招集してもなお半数に達しないとき。
第三に、招集に応じても出席議員が定数を欠き、議長が出席を催告してもなお半数に達しないとき。出席催告の方法は会議規則が定めており、議事堂内にいる議員または議員の住所（宿所・連絡所の届出があればその場所）に文書または口頭で行うのが標準的な規定である。
第四に、いったん半数に達した後に半数を割ったとき。会議の途中で議員が退席して定足数を割った場合を指す。会議規則は、この場合に議長が休憩または延会を宣告すると定めるのが通例であり、ただし書は会議を続行できる法律上の余地を残しつつ、運用は会議規則に委ねている。
ただし書に当たらないまま定足数を欠いて行われた議決の効力については、無効と解する立場が有力である。ただし、この点を正面から判断した最高裁判例は見当たらない。
3-14 「議員の定数の半数以上の者から請求があるとき」（第114条第1項）
請求の主体は議員であり、分母は議員定数である。定足数と同じ水準が設定されている。
請求の方式について法律は何も定めていない。会議規則が請求書の提出を求める例が多い。議長が請求書の受取りを拒んだ場合に請求がなかったことになるのかは、条文上明らかでない。請求は議長に到達すれば効力を生じると解するのが素直であり、受取りの拒否によって請求の効力が左右されるとは考えにくいが、現実には請求の到達を証明する手段を確保しておく必要がある。
「その日の会議」とあるとおり、請求できるのは会期中の特定の日の会議の開議である。休会日であっても、会議規則の定めにより請求があれば議長は会議を開かなければならない。
議長が請求に応じない場合、第106条第1項または第2項の例により副議長が会議を開く。副議長も開かないときは仮議長を選挙することになるが、その選挙自体を誰が主宰するのかという問題が残る。第107条の臨時議長は第103条第1項と第106条第2項の選挙を行う場合に登場するから、仮議長の選挙の場面では年長議員が主宰することになる。条文を順に追えば道筋は立つが、現実の議場で混乱なく実行できるかは別の問題である。
3-15 「会議の議決によらない限り、その日の会議を閉じ又は中止することができない」（第114条第2項）
第1項により会議を開いた場合と、議員中に異議がある場合に適用される。散会と中止には議会の議決を要することになり、議長の裁量が制限される。
ここでいう「中止」に休憩が含まれるかは解釈に委ねられている。休憩は会議の一時的な中断であって会議を閉じるものではないから、文言上は中止と区別されうる。他方、再開されないまま時間切れとなる休憩は、実質的に中止と変わらない。前稿で取り上げた鎌倉市議会の事例は、この論点が現実化した場面といえる。断定できる解釈は確立していないが、休憩を宣告したまま再開しない運営が第114条第2項の趣旨に反することは否定しにくい。
4 用語解説
常任委員会とは、条例で定める部門ごとに置かれ、所管事務の調査と議案・請願等の審査を行う委員会をいう。
議会運営委員会とは、議会の運営、会議規則・委員会条例等、議長の諮問に関する事項を所管する委員会をいう。所管は法定されている。
特別委員会とは、議会の議決により付議された事件を審査するために置かれる委員会をいう。付議事件の審査が終われば消滅する。
所管事務調査とは、常任委員会がその部門に属する事務について行う調査をいう。強制力を伴わない点で第100条の調査と異なる。
審査とは、付託された議案・請願等について結論を出し本会議に報告する作用をいい、調査とは特定の事件を離れて行う継続的な情報収集をいう。
継続審査とは、議会の議決により付議された特定の事件について、委員会が閉会中も審査を続けることをいう（第109条第8項）。会期不継続の原則（第119条）の例外である。
議案とは、議会の議決を求めて提出される案件をいう。条例案、規則案、意見書案、決議案などが含まれる。動議とは、会議の進行や議事について議員が口頭または文書で提出する提案をいい、議案とは区別される。
定足数とは、会議を開き議事を行うために必要な出席議員の数をいう。地方議会では議員定数の半数以上である。
出席催告とは、招集に応じた議員が定数を欠く場合に、議長が議員に出席を求めることをいう。方法は会議規則が定める。
開議とは、その日の会議を開くことをいう。開会（会期の始まり）、散会（その日の会議を閉じること）、閉会（会期の終わり）と区別される。
5 判例・行政実例・政府見解
5-1 最高裁判例の状況
第109条から第114条までの解釈について、正面から判断した最高裁判所の判例は見当たらない。委員会の設置や所管、議案提出権の要件、定足数、開議請求はいずれも議会内部の組織運営や手続に属し、これまで司法審査の場に持ち込まれる機会が乏しかった。
最高裁大法廷判決令和2年11月25日（岩沼市議会議員出席停止事件）が議員に対する出席停止の懲罰について司法審査を及ぼしたことで、議会内部の行為が一律に審査の外に置かれるという前提は崩れた。ただし同判決は、議員としての権利行使を妨げる懲罰を対象としたものであり、委員会の付託手続や定足数の瑕疵が直ちに争訟の対象となることを示したわけではない。この分野の解釈は、引き続き行政実例と議長会の照会回答に依拠している。
5-2 予算を伴う議員提案条例に関する政府答弁
前述のとおり、令和3年6月25日の答弁書（内閣衆質204第216号）は、予算の見込みが立たない場合でも議員は予算を伴う条例案を提出できるとしつつ、執行機関との事前調整が適当であるとし、可決後の長の再議（第176条第1項）と議会の増額修正の限界（第97条第2項）に言及している。第112条をめぐる政府の公式見解として、現時点で最も明確なものである。
5-3 オンライン化に関する総務省の見解
委員会と本会議で扱いが分かれている点を整理しておく。
| 場面 | 総務省の見解 | 根拠・時期 |
|---|---|---|
| 委員会の開催 | 参集が困難と判断される実情がある場合、条例・会議規則等に必要な措置を講じた上で、映像と音声の送受信により相手の状態を相互に認識しながら通話できる方法で開催して差し支えない | 令和2年4月30日付け通知 |
| 本会議への出席 | 第113条および第116条第1項における「出席」は現に議場にいることと解されている | 同上 |
| 委員会等の参考人 | 第115条の2第2項（第109条第5項で準用する場合を含む）の参考人から、同様の方法で意見聴取を行うことは差し支えない | 令和4年のQ&A |
| 欠席議員のオンライン質問 | 議場に出席している議員数が定足数を満たしていれば、所要の手続を講じた上で、欠席事由に該当する議員がオンラインで質問をすることは差し支えない | 令和5年のQ&A |
委員会は法律が出席の態様を定めていないため条例・会議規則の整備で対応でき、本会議は第113条・第116条第1項の解釈が壁になる、という構造である。本会議のオンライン出席を可能にするには法改正が必要となる。
6 実務データで見る第109条・第112条
全国市議会議長会「市議会の活動に関する実態調査結果（令和7年中）」（815市）から、本稿の条文に対応する数値を紹介する。
6-1 常任委員会の設置数
| 常任委員会の数（令和7年12月31日現在・815市） | 市数 | 割合 |
|---|---|---|
| 1委員会 | 5 | 0.6％ |
| 2委員会 | 113 | 13.9％ |
| 3委員会 | 344 | 42.2％ |
| 4委員会 | 248 | 30.4％ |
| 5委員会 | 81 | 9.9％ |
| 6委員会 | 20 | 2.5％ |
| 7委員会 | 3 | 0.4％ |
| 8委員会 | 1 | 0.1％ |
7委員会は船橋市・倉敷市・熊本市、8委員会は横浜市である。平成12年に人口段階別の設置数制限が廃止されて四半世紀が経つが、実際の分布は3委員会と4委員会で全体の7割強を占める。
6-2 複数所属と公聴会・参考人
平成18年に常任委員会への所属制限が撤廃されたことを受け、1人の議員が複数の常任委員会に所属している市は274市（33.6％）である。3市に1市が複数所属を採用している一方、3分の2は一人一委員会の運用を維持している。
第109条第5項が準用する第115条の2の活用状況は対照的である。令和7年中、常任委員会における公聴会の開催事例は0市0件であった。これに対し参考人の招致事例は147市427件、常任委員会を秘密会とした事例は13市23件である。なお、オンラインによる参考人招致の事例はないとされている。
公聴会が一件も開かれていないという事実は、条文の存在と運用の乖離を示している。公聴会は利害関係者や学識経験者から意見を聴く正式な手続であり、開催には日程と告示の手当てが要る。実務は、より簡便な参考人招致に集中している。
6-3 議員提出議案と委員会提出議案
令和7年中の議員提出による議案は7,324件であった。内訳は意見書案3,509件、その他1,949件、条例案1,167件、決議案565件、規則案134件である。議決態様は原案可決5,999件、否決936件、修正可決7件、継続審査10件、審議未了5件、撤回8件、その他359件となっている。
条例案1,167件のうち新規条例案として調査に掲載されたのは111件である（改正条例案と廃止条例案を含まず、請負の状況の公表に関する単独条例17件は掲載を割愛）。掲載された条例案名を見ると、議会ハラスメント防止条例、議員政治倫理条例、議会基本条例、議員報酬の特例に関する条例など、議会自身に関する条例が多くを占める。他方、給食費や医療費の助成に関する条例案は否決されている例が目立つ。予算を伴う政策条例を議員提案で成立させる難しさが、数字に表れている。
一方、委員会提出による議案は1,959件であった。内訳は意見書案781件、条例案648件、その他301件、規則案120件、決議案109件で、議決態様は原案可決1,875件、否決9件、継続審査28件、撤回2件、その他45件である。否決はわずか9件にとどまる。委員会という合議体の議決を経ている分、本会議での可決率が高い。委員会提出による新規条例案として掲載されたのは38件で、こちらも議会ハラスメント防止条例と議員政治倫理条例が大半を占める。
議員提出議案に対する修正案の提出は、委員会7件・本会議6件にとどまる。委員会提出議案に対する修正案は本会議で1件であった。
7 施行令・施行規則の関連規定
7-1 第109条から第114条までに直接の委任規定はない
地方自治法施行令（令和8年7月17日施行現在）と地方自治法施行規則（令和8年5月21日施行現在）を全文検索したところ、「常任委員」「議会運営委員会」「特別委員会」「公聴会」「定足数」の語はいずれも一度も現れない。第109条から第114条までを受けて手続や様式を定めた政令・省令の規定は存在しない。
委員の定数・任期・選任方法は条例が、委員会の運営手続と定足数の取扱い、出席催告の方法、議案・動議の提出手続は会議規則と委員会条例が定める。この領域は、国が政省令で規律するのではなく、議会の自律に委ねられている。
7-2 番号の一致による混乱に注意
施行令にも第109条から第114条までの条文があり、法の同じ番号の条文とはまったく無関係な内容を定めている。施行令第109条は議会の解散の投票に公職選挙法の規定を準用する場合の読替えを、第109条の2は解散請求に要する費用の負担を、第109条の3は解散投票が無効となった場合の再投票を、第112条は議員が職を失い死亡したときの解職投票の不執行を、第113条は議員の解職投票への準用を、第114条は公職選挙法施行令の準用を定める。いずれも住民の直接請求に関する規定である。
施行規則も、第114条の語が繰り返し現れるが、これは施行令第114条を引用しているためであり、法第114条とは無関係である。「第百十四条」で検索して出てきた規定をそのまま開議請求の根拠として引用するといった誤りは、実際に起こりうる。
7-3 調査権の限界を画する施行令第121条の4・第121条の5
第109条第2項の所管事務調査そのものに政令上の制限はない。しかし、委員会が執行機関に資料や説明を求める際、強制力を伴う手続に進もうとすれば、第98条の検査・監査請求または第100条の調査によることになる。この二つには政令による対象外事務の定めがある。
施行令第121条の4第2項は、第98条第1項の検査の対象とすることが適当でないものとして、検査に際して開示をすることにより国の安全を害するおそれがある事項に関する事務（当該部分に限る）、個人の秘密を害することとなる事項に関する事務（当該部分に限る）、および土地収用法の規定による収用に関する裁決その他収用委員会の権限に属する事務を定める。同条第1項は、労働委員会の権限に属する事務（労働争議のあっせん・調停・仲裁その他。組織に関する事務と庶務を除く）と収用委員会の権限に属する事務を検査の対象から除く。同条第3項・第4項は、これらを第98条第2項の監査請求に準用する。
施行令第121条の5は、これらを第100条第1項の調査に準用する。同条第2項の読替えにより、国の安全を害するおそれがある事項と個人の秘密を害することとなる事項に関する事務は、百条調査の対象からも除かれる。
委員会が所管事務調査の延長で執行機関に個人情報を含む資料の提出を求める場面では、この政令の枠組みを踏まえた整理が必要になる。任意の調査で得られないものが、強制力のある手続なら得られるとは限らない。
7-4 議案提出のオンライン化と施行規則第12条の2の3以下
第112条第3項と第109条第7項は、議案の提出を「文書」によることと定める。この章の規定において文書等により行うことが規定されている通知は、第138条の2第1項により電子情報処理組織を使用する方法で行うことができ、その具体的方法は施行規則第12条の2の3から第12条の2の9までが定める。
議案の提出が同項にいう「議会等に対して行われる通知」に当たるのであれば、オンライン提出の余地が生じる。全国市議会議長会が令和6年3月にまとめた「議会に係る手続等のオンライン化・デジタル化の具体的方法について」は、対象手続を法・会議規則・議会が定める規程の三層で整理しており、各議会はこれを参照して会議規則の改正やデジタル化規程の整備を進めている。自議会の議案提出手続を電子化する場合は、法第138条の2の対象手続としてどう位置づけるかを整理した上で、施行規則第12条の2の4が求める電子署名または議会等の指定する本人確認措置を設計することになる。
なお、施行規則第12条の2の4第2項ただし書の本人確認措置について、総務省は令和6年1月19日付けの通知で、主体認証による確認のほか、アクセスログや電子メール送付等のプロセスの記録を活用した確認も考えられるとし、各通知の主体や性質等を総合的に勘案して本人からの通知であることを確認できる方法とするよう求めている。
8 実務上の処理手順
8-1 委員会を新設・再編するとき
委員会条例の改正が必要となる。常任委員会の数と名称、所管、委員定数、任期、選任方法を定める。所管の書き方は、執行機関の組織条例の部局編成と対応させるのが通例だが、法律上は対応させる義務はない。
条例改正案は、議会運営委員会の所管事項（会議規則、委員会に関する条例等に関する事項）に当たるから、議会運営委員会で協議し、同委員会提出の議案または議員提出の議案として本会議に提出する。
8-2 議員から議案の提出があったとき
まず賛成者の数を確認する。議員定数の12分の1以上（端数切上げ）で、提出者とは別に必要と解する運用が一般的である。次に連署と文書の形式を確認する。
内容面では、議会の議決すべき事件に当たるか、提案権が長に専属する事件でないかを確認する。予算を伴う条例案であれば、政府答弁書が示すとおり提出は可能だが、執行機関との調整状況を提出者に確認し、可決後の再議の可能性を含めて説明しておくのが親切である。
8-3 定足数を欠きそうなとき
会議規則は、定足数を欠くおそれがあると認めるときは議長が議員の退席を制止し、または議場外の議員に出席を求めることができると定めるのが通例である。実際に欠くに至ったときは、議長が休憩または延会を宣告する。
招集に応じた議員が定数を欠く場合は、会議規則の定める方法で出席催告を行う。催告の事実と方法は会議録に残す。催告してもなお半数に達しないときは、第113条ただし書により会議を開くことができる。
8-4 議員から開議の請求があったとき
請求者の数が議員定数の半数以上に達しているかを確認し、請求書の到達日時を記録する。要件を満たしていれば議長はその日の会議を開かなければならない。議長が応じない場合に備え、副議長への連絡経路を確保しておく。
会議を開いた後は、第114条第2項により議長は会議の議決によらなければその日の会議を閉じ、または中止することができない。散会・中止の動議を諮る手順をあらかじめ整理しておく。
9 昇任試験で問われる論点
委員会の三類型の対比は最頻出である。常任委員会は所管事務の調査と議案・請願等の審査、議会運営委員会は法定三事項の調査と審査、特別委員会は議決により付議された事件の審査という違いを、条文の文言で正確に書き分ける。いずれも条例による任意設置である点、予算を除き議案提出権を持つ点（第109条第6項）、公聴会・参考人の規定が準用される点（同条第5項）は共通である。
議案提出権では、議員は12分の1以上の賛成が必要で予算は提出できないこと、委員会は賛成者要件なしに所管事項の議案を提出できるが予算は提出できないこと、長は予算を含め提出できることを三者対比で整理する。予算を伴う条例案の議員提案の可否について政府答弁書の内容まで書ければ差がつく。
定足数では、議員定数の半数以上であること（欠員があっても分母は定数）、ただし書の四つの例外、「出席」が現に議場にいることを意味すること、本会議のオンライン出席が認められていないことを押さえる。
第114条は、議事整理権（第104条）の例外として位置づけて論じるとよい。議長が会議を開かない場合に半数以上の請求で副議長が会議を開けること、いったん開いた会議を議長が独断で閉じられないことを、議会の自律と多数決原理の関係として構成できる。
論文では、委員会制度の規制緩和の歴史（人口段階別制限の廃止、所属制限の撤廃、条例への委任）を素材に、国の法定から議会の自己決定へという流れを論じさせる設問が考えられる。常任委員会の公聴会が令和7年中に一件も開かれていないという統計を引いて、制度を使いこなす側の課題に触れると説得力が増す。
10 国の制度との簡単な対比
国会は委員会中心主義を採る。国会法第40条以下は常任委員会と特別委員会を法定し、各議院に置くべき常任委員会の種類まで法律が定める。議員は少なくとも一個の常任委員となるのが原則である。地方自治法が委員会を任意設置とし、種類も数も所管も条例に委ねているのとは対照的である。
議案の発議要件も異なる。国会法第56条は、議員が議案を発議するには衆議院で20人以上、参議院で10人以上の賛成を要し、予算を伴う法律案の発議には衆議院で50人以上、参議院で20人以上の賛成を要すると定める。人数を絶対数で定める方式であり、地方自治法のように定数に対する比率で定める方式ではない。また、予算を伴う法律案について賛成者数を加重する仕組みは、地方自治法にはない。
定足数は、憲法第56条第1項が両議院につき総議員の3分の1以上と定めるのに対し、地方自治法第113条は議員定数の半数以上とする。地方議会の方が要件が重い。
地方公務員法との関係では、議会の委員会は執行機関の附属機関（第138条の4第3項）とは異なる議会の内部組織であり、その庶務は議会事務局が担う。附属機関の委員が特別職の非常勤職員であるのに対し、議会の委員会の委員は議員そのものであり、新たな身分を取得するわけではない。
11 参考資料
- 地方自治法（昭和22年法律第67号）令和8年9月3日施行現行条文
- 地方自治法施行令（昭和22年政令第16号）第109条〜第114条、第121条の4、第121条の5
- 地方自治法施行規則（昭和22年内務省令第29号）第12条の2の3〜第12条の2の9
- 国会法（昭和22年法律第79号）第40条以下、第56条／日本国憲法第56条第1項
- 衆議院議員櫻井周君提出「地方自治体における首長の予算編成権と自治体議会議員の条例提案権との関係に関する質問」に対する答弁書（令和3年6月25日、内閣衆質204第216号）
- 総務省「新型コロナウイルス感染症対策に係る地方公共団体における議会の委員会の開催方法について」（令和2年4月30日付け通知）およびQ&A
- 総務省「新型コロナウイルス感染症対策に係る地方公共団体における議会の委員会等の開催方法に関するQ&A」（令和4年）、同「議会の開催方法に関するQ&A」（令和5年）
- 総務省「地方自治法施行規則等の一部を改正する省令の公布に伴う議会に関連する手続のオンライン化に係る運用上の留意事項について」（令和6年1月19日付け通知）
- 全国都道府県議会議長会「地方自治法等の改正経過（都道府県議会関係）」
- 全国市議会議長会「市議会の活動に関する実態調査結果（令和7年中）」4 常任委員会、11 議員提出による議案、12 委員会提出による議案
- 全国市議会議長会「議会に係る手続等のオンライン化・デジタル化の具体的方法について」（令和6年3月）
- 最高裁判所大法廷判決令和2年11月25日（岩沼市議会議員出席停止事件）
◆自治体研修850回超の行政書士が、係長・課長昇任試験の論文を1本から添削します。 https://compliance21.com/promotion-examination-lg/
