はじめに
地方公務員の人事管理において、昇任・降任・転任はいずれも職員の地位に直接影響するため、法律の定める手順に従って行わなければならない。単に「上司が気に入ったから昇任させる」「問題を起こしたから降任させる」という運用は許されず、条文に明記された能力実証主義の枠内でのみ行うことができる。
本稿では、昇任の方法を定める第21条の3、昇任試験・選考の手続を定める第21条の4、降任・転任の方法を定める第21条の5を一括して解説する。これら3か条は、第15条（任用の根本基準）が宣言した能力実証主義を昇任・降任・転任という具体的な場面に落とし込んだ実施規定という位置づけにある。
第21条の3 昇任の方法
条文
職員の昇任は、任命権者が、職員の受験成績、人事評価その他の能力の実証に基づき、任命しようとする職の属する職制上の段階の標準的な職に係る標準職務遂行能力及び当該任命しようとする職についての適性を有すると認められる者の中から行うものとする。
趣旨・立法背景
昇任とは、現に任命されている職より上位の職制上の段階に属する職に任命されることをいう（第15条の2第2号）。「上位の職制上の段階」に移ることが昇任であるから、同じ段階内での肩書変更（例：係員から同段階内の別の係員ポストへの異動）は転任であって昇任ではない。
本条は平成26年（2014年）の地方公務員法改正で整備された。改正以前は昇任に関する明示的な基準規定がなく、任命権者の広範な裁量に任されていた部分が大きかった。改正により、昇任に際して「標準職務遂行能力」と「適性」の両方を確認することが法律上の義務とされた。従来の年功序列的な慣行を能力実証主義によって規律するという立法政策の表れである。
「任用の根本基準」を定める第15条が「受験成績、人事評価その他の能力の実証に基づいて行わなければならない」と規定する一方、本条はこれを昇任という局面に特化して、①標準職務遂行能力の充足と②当該職への適性という2つの判断軸を明確にした。
用語解説
任命権者 地方公共団体の長、議会の議長、選挙管理委員会、代表監査委員、教育委員会、人事委員会・公平委員会、警視総監、道府県警察本部長、消防長など、それぞれの機関が法令・条例に基づいて職員の任命権を行使する。複数の任命権者が並立するため、昇任権もそれぞれの任命権者ごとに行使される。
能力の実証 受験成績・人事評価その他の客観的事実によって能力を測定・確認することをいう。人事評価（勤務成績の評価）がその中核となるが、それに加えて昇任試験の成績や実績記録なども含まれる。能力の実証を欠いた昇任は本条に違反する。
職制上の段階 地方公共団体の内部組織における階層的な職の序列のことをいう。係員・係長・課長補佐・課長・部長といった区分がこれに当たるが、各団体の組織規程で定められている。「職制上の段階」を基準に昇任・降任・転任を区別するため、どの段階に属するかの認定が前提となる。
標準職務遂行能力 第15条の2第5号の定義によれば、「職制上の段階の標準的な職の職務を遂行する上で発揮することが求められる能力として任命権者が定めるもの」をいう。係長であれば係長標準職の職務遂行に必要な能力、課長であれば課長標準職の職務遂行に必要な能力というように、各段階ごとに任命権者が設定する。昇任にあたっては、任命しようとする職が属する段階の標準職に係る標準職務遂行能力を保有しているかどうかを確認しなければならない。
適性 標準職務遂行能力とは別に、「当該任命しようとする職についての適性」も求められる。標準職務遂行能力が段階全体に共通する能力要件であるのに対して、適性は特定のポストに固有の適合性を指す。例えば、同じ課長級でも、財政課長と福祉課長では求められる業務的資質が異なる。この適性の判断も任命権者の裁量に委ねられる部分があるが、恣意的な判断は許されない。
国家公務員法との比較
国家公務員法第33条は「すべて職員の任免は、その者の受験成績、勤務成績又はその他の能力の実証に基いて行う」と定め、任用全般（採用・昇任・降任・転任）に能力実証主義を適用している。昇任に特化した詳細規定としては第58条が存在し、「職員の昇任、降任及び転任は、人事評価に基づき、任命しようとする官職についての標準職務遂行能力及び適性を有すると認められる者の中から行う」と規定する。地方公務員法第21条の3はこれと実質的に同趣旨の規定であり、「職制上の段階の標準的な職に係る標準職務遂行能力」という表現もほぼ対応している。
国家公務員については、内閣人事局が「採用昇任等基本方針」（平成26年6月24日閣議決定）を定め、標準職務遂行能力の設定・運用の指針を与えている。地方公務員の場合は各任命権者が自ら標準職務遂行能力を設定するため、団体ごとに具体的な能力要件が異なりうる。
判例・裁判例
最高裁判所大法廷判決 平成17年1月26日（民集59巻1号128頁） 東京都管理職昇任試験事件。在日韓国人であることを理由として管理職昇任試験の受験を拒否した東京都の対応が問題となった事案。大法廷は、管理職に昇任するためには日本国籍を必要とする旨を定める措置を違憲・違法とは認めなかった。本判決は、外国人職員の昇任問題における公権力行使等地方公務員概念の判断枠組みを示した先例として位置づけられる。昇任判断における任命権者の裁量の範囲と、それを法令がどのように規律するかという問題を検討する上で参照される。
最高裁判所第三小法廷判決 昭和48年9月14日（民集27巻8号925頁） 分限処分（降任・免職）に関する裁量統制の判断枠組みを示した先例。「任命権者にある程度の裁量権は認められるけれども、純然たる自由裁量に委ねられているものではなく、分限制度の目的と関係のない目的や動機に基づく処分は許されない」「恣意にわたることを許されず、考慮すべき事項を考慮せず、考慮すべきでない事項を考慮した判断も違法となる」と判示した。この裁量統制の論理は、分限降任のみならず、昇任・転任における任命権者の判断にも援用される。
第21条の4 昇任試験又は選考の実施
条文
任命権者が職員を人事委員会規則で定める職（人事委員会を置かない地方公共団体においては、任命権者が定める職）に昇任させる場合には、当該職について昇任のための競争試験（以下「昇任試験」という。）又は選考が行われなければならない。
２ 人事委員会は、前項の人事委員会規則を定めようとするときは、あらかじめ、任命権者の意見を聴くものとする。
３ 昇任試験は、人事委員会等の指定する職に正式に任用された職員に限り、受験することができる。
４ 第18条から第21条までの規定は、第1項の規定による職員の昇任試験を実施する場合について準用する。この場合において、第18条の2中「定める受験の資格を有する全ての国民」とあるのは「指定する職に正式に任用された全ての職員」と、第21条中「職員の採用」とあるのは「職員の昇任」と、「採用候補者名簿」とあるのは「昇任候補者名簿」と、同条第4項中「採用すべき」とあるのは「昇任させるべき」と、同条第5項中「採用の方法」とあるのは「昇任の方法」と読み替えるものとする。
５ 第18条並びに第21条の2第1項及び第2項の規定は、第1項の規定による職員の昇任のための選考を実施する場合について準用する。この場合において、同条第2項中「職員の採用」とあるのは、「職員の昇任」と読み替えるものとする。
趣旨・立法背景
第21条の3が昇任の基本原則を定めるのに対して、本条は昇任の手続的側面を規律する。とりわけ、一定の職への昇任については、競争試験（昇任試験）または選考という客観的な能力確認手続を必ず経なければならないことを義務付けた。
昇任試験・選考を義務づける「一定の職」は、人事委員会を置く地方公共団体では人事委員会規則で定め、人事委員会を置かない団体では任命権者が定める。典型的には、係員から係長への昇任など、特定の職制上の節目となる段階への昇任がこれに相当する。制度の設計と運用は各団体に委ねられているため、都市部の大規模団体では筆記試験や面接を含む多段階選考を採用する一方、小規模市町村では選考のみという運用も存在する。
第2項が「人事委員会は、人事委員会規則を定めようとするときは、あらかじめ任命権者の意見を聴くものとする」と定めるのは、現場を直接管轄する任命権者の知見を規則制定に反映させることで、制度の実効性を担保するためである。人事委員会（3名の委員で構成）と任命権者との事前調整を義務化した手続的規律といえる。
第3項は昇任試験の受験資格を「人事委員会等の指定する職に正式に任用された職員」に限定する。条件付採用期間中の職員（第22条）や臨時的任用職員は正式任用ではないため、受験資格がない。
第4項・第5項は採用試験・採用選考に関する規定（第18条〜第21条の2）を昇任試験・昇任選考に準用し、読み替えを細かく定める。採用に関する手続規律を昇任の場面にも等しく適用することで、採用と昇任の公正さを制度的に並列させている。
用語解説
競争試験（昇任試験） 受験者の能力の順位を数量的に把握し、より高い成績を得た者を昇任候補者名簿に登載する方式の試験。試験は原則として公開・平等に行われ、受験の阻害や不当な情報提供は禁じられる（第18条の2準用）。筆記試験・口述試験・実技試験など多様な形式を組み合わせて実施される。昇任試験合格者は昇任候補者名簿に登載され、名簿に基づいて昇任が行われる（第21条準用）。
選考 能力の順位を確定することを目的とせず、当該職に必要な能力を有するか否かを判定することを目的とする手続。書類審査・面接・実績評価・業績面談などが主な方法となる。競争試験と異なり、「能力の高い順」の序列を作ることよりも「要件を満たすか否か」の認定に重点が置かれる。もっとも、公募・公告・能力実証判定・高得点順名簿作成という3つの要件を満たす実質的な選考は、競争試験に合格した者とみなされる場合がある（総務省の解釈）。
昇任候補者名簿 競争試験（昇任試験）の成績に基づいて人事委員会等が作成する名簿。第21条（採用候補者名簿に関する規定）を準用し、任命権者は名簿の上位から順に昇任させる義務を負う（第21条第4項を読み替えて準用）。名簿に登載されていない者を飛び越して昇任させることは許されない。
正式任用 条件付採用期間（原則6か月）を良好な成績で勤務し終えた後に確定する本採用の地位をいう（第22条）。正式に任用されていない職員は昇任試験の受験資格を持たず、制度的に昇任過程から除外される。
人事委員会を置かない地方公共団体 都道府県・指定都市・人口15万人以上の市には人事委員会の設置が義務付けられているが（第7条第1項・第2項）、それ以外の市町村は設置の義務がなく、多くは公平委員会を置く。人事委員会を置かない団体では、本条第1項の「人事委員会規則で定める職」を「任命権者が定める職」に置き換えて運用する。
補論――行政法上の論点
昇任候補者名簿に基づく任命の法的性質 準用される第21条第4項は、任命権者が昇任させるべき職員を昇任候補者名簿から選択しなければならない旨を定める（「昇任させるべき」と読み替え）。しかし、名簿登載者に昇任を求める法的請求権が発生するかという問題がある。学説・判例は、名簿登載が昇任の前提条件を充足したことを示すにとどまり、任命権者には名簿登載者の中から最終的に誰を昇任させるかについてなお裁量があるという立場を一般的に維持している。名簿登載者が昇任できなかったことのみをもって違法となるわけではなく、選択の過程において裁量権の逸脱・濫用があった場合に初めて違法となる。
競争試験・選考の「実施」義務の法的効果 本条第1項は昇任試験または選考が「行われなければならない」と規定するが、この義務違反（手続を経ずに昇任させた場合）の法的効果が問題となる。行政法上の一般論として、訓示規定ではなく効力規定と解すれば、手続を欠いた昇任処分自体が違法・取消可能となる。実務上は手続の懈怠が問題となる場面は少ないが、異議申立・審査請求・取消訴訟において手続の瑕疵として主張されうる。
国家公務員法との比較
国家公務員法における昇任については、幹部職（指定職相当）への昇任に限り内閣総理大臣・内閣官房長官との協議を要するという特別な仕組みが設けられている（第61条の4）。これは政治任用との関係で問題になった「天下り規制・幹部人事の一元管理」の一環として平成26年改正で導入されたものである。地方公務員法にはこれに相当する規定はなく、昇任手続は各任命権者が自律的に運用する。国家公務員では人事院規則により昇任選考の実施基準が詳細に設定されているのに対して、地方公務員では人事委員会規則の内容が団体ごとに異なることから、制度の精密さには格差がある。
第21条の5 降任及び転任の方法
条文
任命権者は、職員を降任させる場合には、当該職員の人事評価その他の能力の実証に基づき、任命しようとする職の属する職制上の段階の標準的な職に係る標準職務遂行能力及び当該任命しようとする職についての適性を有すると認められる職に任命するものとする。
２ 職員の転任は、任命権者が、職員の人事評価その他の能力の実証に基づき、任命しようとする職の属する職制上の段階の標準的な職に係る標準職務遂行能力及び当該任命しようとする職についての適性を有すると認められる者の中から行うものとする。
趣旨・立法背景
降任とは、現に任命されている職より下位の職制上の段階に属する職に任命することをいう（第15条の2第3号）。転任とは、現に任命されている職以外の職員の職に任命することであって、昇任にも降任にも該当しないもの、すなわち同一段階内での異動をいう（同条第4号）。
本条第1項が降任についても標準職務遂行能力・適性の確認を義務付けた点は、降任を任命権者の一方的な恣意的行為から法的統制の下に置くという立法判断を示している。降任させる場合であっても、「任命しようとする職」の段階に見合った能力・適性を当該職員が有することを確認した上で任命しなければならない。懲戒処分としての降任（第29条）と分限処分としての降任（第28条第1項）がありうるが、本条はいずれにも適用される手続原則である。
第2項の転任については、昇任と同じく「能力の実証に基づき、標準職務遂行能力及び適性を有すると認められる者の中から」行う旨が定められる。転任は同一の職制段階内での移動であるため降任・昇任と比べて処分的色彩は薄いが、それでも能力実証主義の適用から除外されるわけではない。
用語解説
降任 現に任命されている職の職制上の段階より下位の段階に属する職への任命。分限処分（第28条第1項）として行われる場合と、職制・定数の改廃に伴う組織上の理由によって行われる場合がある。本条第1項の規律は処分理由の種別を問わず適用される。
転任 同一の職制上の段階内で、現在の職とは異なる職に任命すること。部署間の配置転換（いわゆる「異動」）がこれに当たる場合が多い。転任そのものは不利益処分ではないが、不当な目的に基づく転任命令が権限濫用として違法とされる裁判例も存在する。
能力の実証（降任・転任の場面） 降任・転任においても「人事評価その他の能力の実証」が基礎とならなければならない。恣意的な降任（例：組合活動を行ったことへの報復）や、事実上の制裁を目的とした転任命令（いわゆる「不利益転任」）は本条及び第27条（平等取扱・不当取扱の禁止）に違反する。
補論――行政法上の論点（降任と転任の裁量統制）
降任命令の取消訴訟と裁量統制 降任が分限処分として行われる場合（第28条第1項）には、職員は人事委員会・公平委員会への不服申立（第49条の2）を経た上で取消訴訟を提起できる。最高裁昭和48年9月14日判決（前掲）は、任命権者の裁量権を認めながらも、分限制度の目的と無関係な目的・動機に基づく処分、恣意的な判断、考慮すべき事項の欠落・不当な事項の考慮を違法と判示しており、降任処分の司法審査においても同一の枠組みが適用される。
転任命令の権限濫用 転任は職員の意に反する場合でも分限処分（不利益処分）に該当しないとされることが多く、第49条（説明書交付義務）の適用範囲にも議論がある。しかし、転任命令が実質的に懲戒目的・組合活動への報復・差別的取扱いを目的とするものであれば、権限濫用（第27条違反）として無効となりうる。職員が転任命令の取消を求めて提訴した裁判例では、「転任命令が不当労働行為・不利益取扱に当たるか」という判断軸が問われることがある。転任命令そのものの行政処分性（取消訴訟の対象適格）についても、職員の同意なく強制的に職を移す性質に着目して処分性を肯定する考え方と、職員の権利義務の内容を直接確定するものではないとして否定する考え方が対立してきたが、公務員関係の特殊性から処分性を認める方向での整理が定着しつつある。
国家公務員法との比較
国家公務員法第58条第1項・第2項は、昇任・降任・転任を一括して「人事評価に基づき、任命しようとする官職についての標準職務遂行能力及び適性を有すると認められる者の中から行う」と規定する。地方公務員法第21条の5と実質的に同旨であるが、国家公務員においては幹部職への降任・転任については内閣総理大臣・内閣官房長官との協議が別途必要となる（第61条の4）。地方公務員の場合にそのような中央統制は存在せず、任命権者が独自に判断する。また、国家公務員の降任については第58条第3項が「人事評価が行われていない職員」の例外規定を設けており、実務上の柔軟性を確保している。地方公務員法にはこれに相当する条文はなく、人事評価その他の能力の実証を欠く場合の降任は原則として許容されない。
3条文の全体的位置づけ
第21条の3・第21条の4・第21条の5は、第15条（任用の根本基準）が定める能力実証主義を、昇任・降任・転任のそれぞれの場面で具体化した実施規定である。3か条の関係を整理すると次のように描くことができる。
第21条の3は昇任の実体的基準（標準職務遂行能力・適性の充足）を定め、任命権者が昇任決定を行う際の法的判断軸を設定する。第21条の4は昇任の手続的基準（昇任試験又は選考の実施義務）を定め、能力の実証を客観的に担保する仕組みを整備する。第21条の5は降任・転任についても同様の実体的基準を適用し、不利益な方向への任命においても能力実証主義が貫徹されることを確保する。
3か条を通じて一貫しているのは、任命権者の裁量を完全に排除するのではなく、能力実証という客観的基礎の上に裁量を根拠づけるという制度設計である。裁量の幅は認められる一方で、能力実証を欠く判断・不当な目的に基づく判断は違法となり、司法審査の対象となる。
まとめ
地方公務員法第21条の3・第21条の4・第21条の5は、職員のキャリア形成の節目となる昇任・降任・転任のすべてに能力実証主義を適用することを法的に義務付けた規定群である。平成26年改正によって整備されたこれらの規定は、年功序列的な慣行に代わる能力・適性重視の人事管理への転換を法文の上で確定させた。
任命権者には裁量権が認められるが、最高裁昭和48年9月14日判決が示すように、純然たる自由裁量は許されず、能力実証を基礎としない恣意的な判断・不当な目的に基づく判断は違法となる。職員の側としては、人事評価の結果が昇任・降任・転任のすべての局面で法的な根拠となることを理解した上で、日常の職務遂行に臨む必要がある。
コンプライアンスの観点からは、これらの規定が定める手続を任命権者が遵守しているかどうかを人事委員会・公平委員会が監視し、職員からの不服申立を通じた事後統制が機能することが、制度全体の実効性を支える鍵となる。
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