条文原文
第二条 地方公共団体は、法人とする。
② 普通地方公共団体は、地域における事務及びその他の事務で法律又はこれに基づく政令により処理することとされるものを処理する。
③ 市町村は、基礎的な地方公共団体として、第五項において都道府県が処理するものとされているものを除き、一般的に、前項の事務を処理するものとする。
④ 市町村は、前項の規定にかかわらず、次項に規定する事務のうち、その規模又は性質において一般の市町村が処理することが適当でないと認められるものについては、当該市町村の規模及び能力に応じて、これを処理することができる。
⑤ 都道府県は、市町村を包括する広域の地方公共団体として、第二項の事務で、広域にわたるもの、市町村に関する連絡調整に関するもの及びその規模又は性質において一般の市町村が処理することが適当でないと認められるものを処理するものとする。
⑥ 都道府県及び市町村は、その事務を処理するに当つては、相互に競合しないようにしなければならない。
⑦ 特別地方公共団体は、この法律の定めるところにより、その事務を処理する。
⑧ この法律において「自治事務」とは、地方公共団体が処理する事務のうち、法定受託事務以外のものをいう。
⑨ この法律において「法定受託事務」とは、次に掲げる事務をいう。
一 法律又はこれに基づく政令により都道府県、市町村又は特別区が処理することとされる事務のうち、国が本来果たすべき役割に係るものであつて、国においてその適正な処理を特に確保する必要があるものとして法律又はこれに基づく政令に特に定めるもの（以下「第一号法定受託事務」という。）
二 法律又はこれに基づく政令により市町村又は特別区が処理することとされる事務のうち、都道府県が本来果たすべき役割に係るものであつて、都道府県においてその適正な処理を特に確保する必要があるものとして法律又はこれに基づく政令に特に定めるもの（以下「第二号法定受託事務」という。）
⑩ この法律又はこれに基づく政令に規定するもののほか、法律に定める法定受託事務は第一号法定受託事務にあつては別表第一の上欄に掲げる法律についてそれぞれ同表の下欄に、第二号法定受託事務にあつては別表第二の上欄に掲げる法律についてそれぞれ同表の下欄に掲げるとおりであり、政令に定める法定受託事務はこの法律に基づく政令に示すとおりである。
⑪ 地方公共団体に関する法令の規定は、地方自治の本旨に基づき、かつ、国と地方公共団体との適切な役割分担を踏まえたものでなければならない。
⑫ 地方公共団体に関する法令の規定は、地方自治の本旨に基づいて、かつ、国と地方公共団体との適切な役割分担を踏まえて、これを解釈し、及び運用するようにしなければならない。この場合において、特別地方公共団体に関する法令の規定は、この法律に定める特別地方公共団体の特性にも照応するように、これを解釈し、及び運用しなければならない。
⑬ 法律又はこれに基づく政令により地方公共団体が処理することとされる事務が自治事務である場合においては、国は、地方公共団体が地域の特性に応じて当該事務を処理することができるよう特に配慮しなければならない。
⑭ 地方公共団体は、その事務を処理するに当つては、住民の福祉の増進に努めるとともに、最少の経費で最大の効果を挙げるようにしなければならない。
⑮ 地方公共団体は、常にその組織及び運営の合理化に努めるとともに、他の地方公共団体に協力を求めてその規模の適正化を図らなければならない。
⑯ 地方公共団体は、法令に違反してその事務を処理してはならない。なお、市町村及び特別区は、当該都道府県の条例に違反してその事務を処理してはならない。
⑰ 前項の規定に違反して行つた地方公共団体の行為は、これを無効とする。
条文の構造
第2条は17項から構成される地方自治法最大の基幹条文である。各項の内容は次のように整理できる。
- 第1項：法人格宣言
- 第2項：普通地方公共団体の事務範囲
- 第3項・第4項：市町村優先原則と例外
- 第5項：都道府県の役割（広域・連絡調整・補完）
- 第6項：競合禁止原則
- 第7項：特別地方公共団体の事務処理
- 第8項：自治事務の定義
- 第9項・第10項：法定受託事務の定義と別表
- 第11項：立法原則（法令の制定基準）
- 第12項：解釈・運用原則
- 第13項：国の配慮義務（自治事務）
- 第14項：住民福祉増進・経費効率化の原則
- 第15項：組織・運営の合理化義務
- 第16項：法令遵守義務
- 第17項：違反行為の無効
趣旨と立法背景
昭和22年制定から平成12年改正まで
地方自治法は昭和22（1947）年5月3日、日本国憲法と同日に施行された。制定当初の第2条は、都道府県・市町村それぞれが処理できる事務の種類を列挙していた（事務例示規定）。しかし1999年（平成11年）7月、地方分権の推進を図るための関係法律の整備等に関する法律（いわゆる地方分権一括法、平成11年法律第87号）が成立し、その大部分が2000年（平成12年）4月1日に施行された。この改正により、第2条は現在の形に全面改正された。
改正の核心は機関委任事務制度の廃止である。機関委任事務とは、本来国の事務を都道府県知事や市町村長に「機関」として委任し、知事・市町村長をその執行機関として使う仕組みであった。この制度のもとでは、地方公共団体は国の下部行政機関として機能し、国と地方の関係は「上下・主従」の色彩を帯びていた。廃止後、旧機関委任事務は国の直接執行事務、自治事務、法定受託事務のいずれかに振り分けられた。
2011年以降は「地域の自主性及び自立性を高めるための改革の推進を図るための関係法律の整備に関する法律」（いわゆる第一次一括法）以降の第二次地方分権改革として、ほぼ毎年、地方への権限移譲や義務付け・枠付けの見直しが積み重ねられている。
令和6年改正と第2条の関係
2024年（令和6年）6月26日、地方自治法の一部を改正する法律（令和6年法律第65号）が成立した。改正法は「国と地方公共団体との関係等の特例」に関する第14章（第252条の26の5以下）を新設し、大規模災害・感染症のまん延その他国民の安全に重大な影響を及ぼす事態において、国が地方公共団体に対して必要な指示を行うことができる旨を定めた。
この新設規定は、第2条第2項以下が定める自治事務・法定受託事務の区分と密接に関係する。自治事務については従来、国の関与は「是正の要求」に限定され（第245条の5）、法定受託事務に認められる「是正の指示」（第245条の7）は認められてこなかった。令和6年改正は、重大影響事態という例外的局面に限定して、事務の種別を問わない指示権を新設したものである。ただし、総務省の通知（令和6年7月2日付総行行第280号等）では、この指示権は「個別法を制定又は改正するいとまがない場合であって、かつ、当該指示以外の措置では目的を達成することができないと認められる場合に限定」して行使するものとされており、第2条第11項・第12項の立法原則・解釈原則の枠内で運用されることが前提とされている。
逐項解説
第1項：法人格宣言
「地方公共団体は、法人とする」という一文は、地方公共団体が権利義務の主体となり得る法的地位を持つことを宣言するものである。地方公共団体は公法人であり、私法上の行為（契約・財産取得・訴訟当事者となること等）を自己の名において行う能力を持つ。
地方公共団体の種別は第1条の3が規定しており、普通地方公共団体（都道府県・市町村）と特別地方公共団体（特別区・地方公共団体の組合・財産区）に分類される。いずれも本項により法人格を有する。
なお、地方公共団体は国家とは別個の法人であり、国から独立した財産を保有し、独立して財政を運営する。この点が、地方制度の骨格の一つをなしている。
第2項：普通地方公共団体の事務範囲
普通地方公共団体は「地域における事務」とそれ以外の事務で法律又は政令により処理することとされるものを処理する。ここでいう「地域における事務」は、住民の日常生活に関係する行政事務の総体を指す概念である。
1999年の地方分権一括法改正前には、都道府県・市町村それぞれが処理する事務の具体的種類が列挙されていた。改正後はその列挙が削除され、地方公共団体が地域の事務を包括的に処理する権能を持つ団体であることを明示する規定に改められた。
第3項・第4項：市町村優先原則と例外
第3項は市町村を「基礎的な地方公共団体」と位置づけ、第5項で都道府県の処理事務とされるものを除いて一般的に第2項の事務を処理するとする。これを市町村優先原則（補完性の原則）という。住民に最も身近な行政機関である市町村が、まず事務を担うべきとする考え方であり、都道府県はその補完的役割を担う。
第4項は市町村の例外処理を認める規定である。「規模又は性質において一般の市町村が処理することが適当でないと認められるもの」について、当該市町村の規模及び能力に応じて処理することができる。指定都市・中核市等の大規模市が都道府県事務の一部を処理する根拠の一つとなっている。
第5項：都道府県の役割（広域・連絡調整・補完）
都道府県は「市町村を包括する広域の地方公共団体」として、次の3種類の事務を処理する。
第一に、広域にわたる事務である。複数の市町村域を超えて一体的に行う必要がある事務（河川管理、広域道路の管理、広域防災計画等）がこれにあたる。
第二に、市町村に関する連絡調整に関する事務である。市町村間の行政上の調整（境界紛争の処理、広域的な都市計画の策定への関与等）がこれに含まれる。
第三に、規模又は性質において一般の市町村が処理することが適当でないと認められる事務である（補完事務）。高等学校・授産施設等の設置管理は従来この代表例として挙げられてきたが、権限移譲が進んだ現在では、補完事務の範囲は縮小傾向にある。
第6項：競合禁止原則
都道府県と市町村は、相互に競合しないよう事務を処理しなければならない。同一の行政事務について都道府県と市町村の両者が重複して費用を投じ、効率を損なう事態を防ぐことが趣旨である。実務上は、補助金の二重交付や施設整備の重複を回避するための根拠条文として参照される。
第7項：特別地方公共団体の事務処理
特別地方公共団体（特別区・地方公共団体の組合・財産区）は、この法律の定めるところにより事務を処理する。各々の事務範囲・組織・権限は、地方自治法の関係条文（第281条以下、第284条以下、第294条以下）が個別に規定しており、本項はその総則的な根拠規定である。
第8項：自治事務の定義
自治事務とは、地方公共団体が処理する事務のうち、法定受託事務以外のもの全部をいう。定義方式は除外方式（消去法）を採用しており、法定受託事務に該当しない限り、地域における行政事務はすべて自治事務として扱われる。
自治事務の具体例として、飲食店の営業許可（食品衛生法）、都市計画の決定（都市計画法）、市町村国民健康保険の運営（国民健康保険法）、学校施設の設置・管理（学校教育法）等が挙げられる。
自治事務に対する国の関与は、助言・勧告（第245条の4）および是正の要求（第245条の5）が認められるが、法定受託事務に対する是正の指示（第245条の7）は本来認められない。
第9項：法定受託事務の定義と二分類
法定受託事務は第一号と第二号の2種類に分類される。
第一号法定受託事務は、法律又は政令により都道府県・市町村・特別区が処理することとされる事務のうち、「国が本来果たすべき役割に係るもの」として法令が特に定めるものである。衆議院議員選挙、パスポートの発給、戸籍に関する事務（一部）等がこれにあたる。国が本来的に責任を持つべき事務を、執行上の便宜から地方公共団体に担わせる形態であり、国の関与が強い。
第二号法定受託事務は、法律又は政令により市町村・特別区が処理することとされる事務のうち、「都道府県が本来果たすべき役割に係るもの」として法令が特に定めるものである。都道府県知事の許可事務の一部を市が処理する場合等がこれにあたる。第一号よりも実例は少ない。
いずれも、法律又は政令に「特に定める」ことが要件であり、解釈によって法定受託事務に分類することはできない。この限定性が、機関委任事務廃止後の国と地方の「対等・協力」関係を担保する。
第10項：法定受託事務の別表
本条のほか政令に規定するもの以外の法律に定める法定受託事務は、地方自治法別表第一（第一号法定受託事務）・別表第二（第二号法定受託事務）に列挙されている。実務上、特定の事務が自治事務か法定受託事務かを確認する際は、この別表と個別法令の規定を照合する作業が必要となる。
第11項：立法原則
地方公共団体に関する法令の規定は、「地方自治の本旨に基づき、かつ、国と地方公共団体との適切な役割分担を踏まえたもの」でなければならないと定める。これは国（立法者）に対する拘束規定である。国会が法律を制定する際、および内閣が政令を制定する際に、この基準を満たすことが求められる。
「地方自治の本旨」については第1条の解説で詳述したとおり、団体自治（地方公共団体が国から独立して自らの事務を処理すること）と住民自治（地域の事務を住民自身が決定すること）の両要素から成る（憲法第92条）。
第12項：解釈・運用原則
法令の解釈・運用にあたっても、地方自治の本旨と適切な役割分担を踏まえるよう求める規定である。これは行政機関（国・地方公共団体双方）に対して向けられた解釈指針である。
解釈の場面で地方の自治権を不当に制限することを防ぐ趣旨を持ち、法令の文言が一義的に確定しない場合には、地方公共団体の自主性・自立性を尊重する方向での解釈が求められる。
後段は特別地方公共団体（特別区等）に固有の特性（設置目的・組織構造）を踏まえた解釈を求めており、特別区と普通地方公共団体とを同列に扱う解釈を排除する機能を持つ。
第13項：自治事務に対する国の配慮義務
法令により地方公共団体が処理することとされる事務が自治事務である場合、国は地方公共団体が「地域の特性に応じて当該事務を処理することができるよう特に配慮しなければならない」とする。
この配慮義務は抽象的規定であるが、国による法令の制定・改廃、予算措置、行政指導等の各局面で参照される規範である。地方公共団体が条例によって地域実情に即した独自の基準を設けることを国が妨げない根拠の一つとなりうる。
第14項：住民福祉増進・経費効率化の原則
地方公共団体は、事務の処理にあたり「住民の福祉の増進に努めるとともに、最少の経費で最大の効果を挙げる」よう求められる。前段は地方行政の目的（住民福祉の増進）を、後段は手段上の原則（経費効率性）を定める。
地方財政法第4条第1項も同旨の規定を置く（「地方公共団体の経費は、その目的を達成するための必要且つ最少の限度をこえて、これを支出してはならない」）。両規定は相互に補強する関係にある。
第15項：組織・運営の合理化義務と広域連携
地方公共団体は組織・運営の合理化に常に努め、他の地方公共団体に協力を求めて規模の適正化を図らなければならないと定める。少子高齢化・人口減少が進む現在、小規模市町村が行政サービスを単独で維持することが困難になる中、広域連合・一部事務組合の活用、連携協約（第252条の2）の締結等の根拠的理念規定として機能している。
第16項：法令遵守義務
地方公共団体は法令に違反してその事務を処理してはならない。市町村・特別区については、これに加えて当該都道府県の条例への適合も求められる。後段は、都道府県条例が市町村域を包括する地域的規律として機能する場合を想定したものである。
第17項：違反行為の無効
第16項に違反した地方公共団体の行為は無効となる。この無効は法律上当然の無効（当初から法的効力を持たない絶対的無効）と解される。
用語解説
機関委任事務 1999年以前に存在した事務形態。本来国（または都道府県）の事務を、国（または都道府県）の機関として都道府県知事・市町村長に委任して執行させるものであった。長は当該事務については国（または都道府県）の指揮監督に服し、条例制定権も及ばなかった。地方分権一括法の施行（2000年4月1日）により廃止された。
自治事務 地方公共団体が処理する事務のうち法定受託事務以外のもの（第2条第8項）。国の関与は助言・勧告・是正の要求の範囲に限定されており、是正の指示は原則として認められない。地方公共団体の政策的裁量が最も広く及ぶ領域である。
第一号法定受託事務 国が本来果たすべき役割に係る事務として法令が特定する事務（第2条第9項第1号）。国政選挙・生活保護の決定・旅券の交付・国の統計調査等が代表例である。国の関与は是正の指示（第245条の7）が認められる。
第二号法定受託事務 都道府県が本来果たすべき役割に係る事務として法令が特定する事務（第2条第9項第2号）。市町村が処理する都道府県知事の事務の一部がこれにあたる。都道府県の関与が認められる点で第一号と構造は同じだが、国ではなく都道府県を委託主体とする点が異なる。
補完性の原則 行政事務は、住民に最も身近なレベルの行政機関が優先して処理し、そのレベルでは適切に処理できないものについてのみ上位機関が補完するという考え方。第3項・第5項の関係に明確に表れている。欧州連合（EU）条約（マーストリヒト条約、現リスボン条約）も同名の原則を採用しており、比較法的にも普遍的な地方自治の組織原理とされる。
関連判例・裁判例
奈良県ため池条例事件（最高裁昭和38年6月26日大法廷判決・刑集17巻5号521頁）
本件は、農業用ため池の堤とうを耕作・建築等に使用することを禁止した奈良県条例の合憲性が争われた事件である。最高裁は、ため池の破損・決壊を防止するためにその堤とうを使用する財産上の権利を条例で制限することは、財産権の内在的制約であって憲法第29条に違反しないと判示した。この判決は地方公共団体の条例による財産権制限の正当性を初めて正面から認めたものとして地方自治法学上の重要先例であり、現行法第2条第2項に規定する「地域における事務」の解釈においても参照される。
第3セクター職員派遣給与負担事件（最高裁平成16年1月15日第一小法廷判決・民集58巻1号226頁）
岡山県が第3セクター方式の株式会社との間で職員を派遣し給与を負担する協定を締結した行為の適法性が問われた事件である。最高裁は、職員派遣に関する法制度が整備されない中で全国各地の地方公共団体が職務専念義務免除の手続を踏んで同様の実務を行っており、その適否に定説がなく裁判例も分かれていた当時の状況等を考慮し、知事に過失はないと判断した。この事件は、地方公共団体の事務遂行の適法性判断において、行為当時の解釈論的状況が参照されること、ひいては第2条第2項の事務遂行が常に一義的に確定するわけではないことを示す事例として参照される。
沖縄代理署名訴訟（最高裁平成8年8月28日第一小法廷判決・民集50巻7号1952頁）
米軍用地の賃借に係る土地調書・物件調書の署名を拒んだ沖縄県知事に対し、国（内閣総理大臣）が職務執行命令訴訟を提起した事案である。当時の機関委任事務制度の下での事案であり、機関委任事務の法的性格と国の指揮監督権の範囲が争点となった。本判決は地方分権一括法施行前の判決であるが、機関委任事務廃止後の自治事務・法定受託事務区分の意義を歴史的に理解する上で参照価値がある。
国政選挙等に係る法定受託事務への指示事例
法定受託事務に対する国の是正の指示の事例として、選挙管理委員会が衆議院議員選挙の管理事務（第一号法定受託事務）において法令違反が問題となるケースが実務上想定されるが、正面から司法判断が示された事例は少ない。実務的には、国（総務省）の助言・勧告・是正の要求の段階で解決されることが大部分である。
令和6年改正との実務的論点
令和6年改正により新設された国の指示権（第252条の26の5）は、地方公共団体が「生命等の保護の措置」を講じなければならない場面において、各大臣が指示を行う仕組みである。
地方公務員にとって実務上問題となりうるのは、指示を受けた場合の対応義務の範囲である。改正法は指示を受けた地方公共団体の長等が「必要な措置を講ずる」ことを義務付けているが（第252条の26の5第1項）、指示の内容が自治事務に関わる場合、第2条第8項の自治事務の定義と第13項の国の配慮義務との整合性が問われる。総務省の運用通知は指示権を最終手段として位置付けており、原則として個別法・通常の関与手続によって対応することが前提とされている。
この指示権の発動要件として「国民の安全に重大な影響を及ぼす事態」という文言が用いられているが、その外延は立法時においても必ずしも明確ではなかった。第2条第11項の立法原則が国に課す「地方自治の本旨に基づいた」立法義務との整合性については、今後の立法実務・司法判断を通じて明らかになっていく部分が残っている。
地方公務員法との対比
地方公務員法第1条は「地方自治の本旨の実現に資することを目的とする」と定め、地方公務員制度全体の存在根拠を地方自治の本旨の実現に求めている。地方自治法第2条第8項・第9項が定める自治事務・法定受託事務の区分は、地方公務員が担う職務内容の法的性格を決定する枠組みでもある。
自治事務の遂行においては職員の行政裁量の幅が相対的に広く、法定受託事務においては国の通達・指示による規律が及びやすい。服務規律上も、法定受託事務については上位機関の指揮監督を通じて国の行政方針が職員の職務執行に直接影響を及ぼす場面がある。地方公務員法第32条（法令・職務命令への服従義務）の適用に際しては、当該職務が自治事務か法定受託事務かによって職務命令の発令主体と指揮系統が異なる点に注意を要する。
まとめ
第2条は、地方公共団体の法的地位（法人格）と事務分類の全体構造を定める地方自治法の基幹条文である。17項に及ぶ構成は、地方公共団体が何者であり、何を処理し、どのような原則に従うかを体系的に示している。地方公務員として職務を遂行する際、担当する事務が自治事務か法定受託事務かを意識することは、国の関与を受け入れる場面と自主的判断が優先される場面を正確に見分けるための基礎となる。
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