地方自治法第74条の2を逐条解説－条例制定改廃請求の署名審査・縦覧・異議申出手続
条文原文
第七十四条の二 条例の制定又は改廃の請求者の代表者は、条例の制定又は改廃の請求者の署名簿を市町村の選挙管理委員会に提出してこれに署名した者が選挙人名簿に登録された者であることの証明を求めなければならない。この場合においては、当該市町村の選挙管理委員会は、その日から二十日以内に審査を行い、署名の効力を決定し、その旨を証明しなければならない。
② 市町村の選挙管理委員会は、前項の規定による署名簿の署名の証明が終了したときは、その日から七日間、その指定した場所において署名簿を関係人の縦覧に供さなければならない。
③ 前項の署名簿の縦覧の期間及び場所については、市町村の選挙管理委員会は、予めこれを告示し、且つ、公衆の見易い方法によりこれを公表しなければならない。
④ 署名簿の署名に関し異議があるときは、関係人は、第二項の規定による縦覧期間内に当該市町村の選挙管理委員会にこれを申し出ることができる。
⑤ 市町村の選挙管理委員会は、前項の規定による異議の申出を受けた場合においては、その申出を受けた日から十四日以内にこれを決定しなければならない。この場合において、その申出を正当であると決定したときは、直ちに第一項の規定による証明を修正し、その旨を申出人及び関係人に通知し、併せてこれを告示し、その申出を正当でないと決定したときは、直ちにその旨を申出人に通知しなければならない。
⑥ 市町村の選挙管理委員会は、第二項の規定による縦覧期間内に関係人の異議の申出がないとき、又は前項の規定によるすべての異議についての決定をしたときは、その旨及び有効署名の総数を告示するとともに、署名簿を条例の制定又は改廃の請求者の代表者に返付しなければならない。
⑦ 都道府県の条例の制定又は改廃の請求者の署名簿の署名に関し第五項の規定による決定に不服がある者は、その決定のあつた日から十日以内に都道府県の選挙管理委員会に審査を申し立てることができる。
⑧ 市町村の条例の制定又は改廃の請求者の署名簿の署名に関し第五項の規定による決定に不服がある者は、その決定のあつた日から十四日以内に地方裁判所に出訴することができる。その判決に不服がある者は、控訴することはできないが最高裁判所に上告することができる。
⑨ 第七項の規定による審査の申立てに対する裁決に不服がある者は、その裁決書の交付を受けた日から十四日以内に高等裁判所に出訴することができる。
⑩ 審査の申立てに対する裁決又は判決が確定したときは、当該都道府県の選挙管理委員会又は当該裁判所は、直ちに裁決書の写し又は電子判決書に記録されている事項を出力することにより作成した書面を関係市町村の選挙管理委員会に送付しなければならない。この場合においては、送付を受けた当該市町村の選挙管理委員会は、直ちに条例の制定又は改廃の請求者の代表者にその旨を通知しなければならない。
⑪ 署名簿の署名に関する争訟については、審査の申立てに対する裁決は審査の申立てを受理した日から二十日以内にこれをするものとし、訴訟の判決は事件を受理した日から百日以内にこれをするように努めなければならない。
⑫ 第八項及び第九項の訴えは、当該決定又は裁決をした選挙管理委員会の所在地を管轄する地方裁判所又は高等裁判所の専属管轄とする。
⑬ 第八項及び第九項の訴えについては、行政事件訴訟法（昭和三十七年法律第百三十九号）第四十三条の規定にかかわらず、同法第十三条の規定を準用せず、また、同法第十六条から第十九条までの規定は、署名簿の署名の効力を争う数個の請求に関してのみ準用する。
趣旨・立法背景
第74条の2は、条例の制定又は改廃を求める直接請求（第74条第1項）において提出された署名簿について、署名の有効性を確定するための審査手続を定める規定である。直接請求は有権者の総数の50分の1以上の署名を要件とするため、署名の真正性を行政手続として確認する仕組みが不可欠となる。本条はこの確認手続を、証明、縦覧、異議申出、審査・出訴という段階に分けて構造化している。
縦覧制度（第2項・第3項）は、署名簿の内容を関係人に公開し、異議申出の機会を実質的に保障する趣旨である。告示及び公衆の見やすい方法による公表という二重の周知義務を選挙管理委員会に課している点は、行政手続における手続的保障の典型例である。
審査・出訴に関する第7項から第13項までは、署名の効力決定という選挙管理委員会の行為に対する不服申立て・訴訟の制度を、都道府県と市町村とで異なる経路により設計している。都道府県の請求に係る決定については都道府県選挙管理委員会への審査申立てという行政上の不服申立て前置の構造を採るのに対し、市町村の請求に係る決定については直接に地方裁判所への出訴を認めている点が異なる。
用語解説
選挙人名簿とは、公職選挙法第19条に基づき市町村の選挙管理委員会が常時調製する、選挙権を有する者を登録した名簿である。署名簿の署名者がこの名簿に登録された者であることの確認が、第1項の証明の対象となる。
縦覧とは、行政機関が保管する文書を一定の場所及び期間において関係人の閲覧に供する手続を指す。第2項の縦覧は、署名簿という私人の個人情報を含む文書を関係人に開示するものであり、その範囲は異議申出の機会保障に必要な限度に画される。
審査申立てとは、行政上の不服申立ての一種であり、第7項では市町村選挙管理委員会の決定に対し都道府県選挙管理委員会という上級行政機関に申し立てる構造を採る。これに対し第8項の出訴は、行政上の不服申立てを経ずに直接裁判所の判断を求める手続である。
電子判決書とは、民事訴訟法上のIT化に伴い裁判所が電子データとして作成する判決書をいう。第10項は、紙の裁決書の写しと電子判決書から出力した書面の双方を送付対象とすることで、裁判のIT化に対応した規定形式を採っている。
専属管轄とは、特定の事件について法律が管轄裁判所を一つに限定する制度であり、当事者の合意や応訴によってもこれを変更することができない。第12項は、署名効力に関する訴えを当該決定又は裁決をした選挙管理委員会の所在地を管轄する裁判所に専属させている。
判例・裁判例
最高裁判所昭和28年6月12日判決（町長解職請求署名簿の署名に関する決定の取消請求事件）は、解職請求における署名簿の効力決定に関する事案であるが、第74条の2と同様の署名審査構造を採る第81条（解職請求）の事案として、第74条の2及び第74条の3とともに引用される代表的裁判例である。同判決は、部落会の決議により部落民が署名したこと、又は請求代表者若しくはその代理人が第三者を同伴して署名を集めたことのみを理由として、当該署名が無効になるものではないと判示した。また、署名が詐偽又は強迫に基づくものであるか否かについての市町村選挙管理委員会の認定は、裁判所がその当否を判断することができる事項であるとした。さらに、署名簿の様式が地方自治法施行規則の規定に違反し有効無効欄や備考欄を欠いていたという事実のみでは、当該署名簿が無効となるものではないと判示した。
この判決は、選挙管理委員会の署名効力認定について裁判所が実体的な審査権限を有することを明らかにした点で、第74条の2第8項以下の出訴制度の機能を裏付けるものである。
補論 署名審査の処分性と訴訟類型の特殊性
第74条の2第8項は、市町村の署名効力決定に不服がある者について「地方裁判所に出訴することができる」と定めるのみで、抗告訴訟・当事者訴訟のいずれであるかを明示していない。署名効力決定は私人である署名者又は申出人の権利義務に直接影響を及ぼす公権力の行使という性質を有し、行政事件訴訟法上の処分に該当するとの理解が一般的である。しかし第74条の2第13項は、この訴えについて行政事件訴訟法第13条（関連請求の併合）の準用を排除し、同法第16条から第19条まで（請求の客観的併合等）の準用を署名効力を争う数個の請求に関する場合に限定する特則を置いている。
この準用排除の趣旨は、署名効力訴訟が大量かつ同種の請求を画一的に処理することを目的とする手続であり、通常の抗告訴訟のように被告である行政庁を相手とする無関係な請求の併合を認めると、審理の遅延を招き、第74条の2第11項が求める百日以内の判決という迅速処理の要請に反する結果となることにある。地方公務員法上の懲戒処分に対する取消訴訟であれば通常の行政事件訴訟法の規定がそのまま適用されるのに対し、署名効力訴訟は直接請求制度に固有の専属管轄及び準用排除という特則によって規律される点が、地方公務員を含む実務担当者にとって留意すべき相違点となる。
また、第8項は市町村の決定について控訴を許さず最高裁判所への上告のみを認める二審制を採用しており、これは通常の民事訴訟における三審制とも異なる。迅速な確定を要する直接請求制度の性質から導かれる特例であり、第74条の2全体が一般の行政争訟制度とは別個の手続体系を形成していることを示している。
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地方自治法第74条の3を逐条解説－条例制定改廃請求における署名無効事由と関係人の出頭証言
条文原文
第七十四条の三 条例の制定又は改廃の請求者の署名で左に掲げるものは、これを無効とする。
一 法令の定める成規の手続によらない署名
二 何人であるかを確認し難い署名
② 前条第四項の規定により詐偽又は強迫に基く旨の異議の申出があつた署名で市町村の選挙管理委員会がその申出を正当であると決定したものは、これを無効とする。
③ 市町村の選挙管理委員会は、署名の効力を決定する場合において必要があると認めるときは、関係人の出頭及び証言を求めることができる。
④ 第百条第二項、第三項、第七項及び第八項の規定は、前項の規定による関係人の出頭及び証言にこれを準用する。
趣旨・立法背景
第74条の3は、第74条の2が定める署名審査手続の中で、いかなる署名が無効と判断されるかという実体的な基準を定める規定である。第74条の2が手続を、第74条の3が実体的判断基準を、それぞれ分担する構造になっている。
第1項各号は、署名審査において選挙管理委員会が職権で無効と認定できる事由を列挙したものである。これに対し第2項は、第74条の2第4項の異議申出を経て、詐偽又は強迫に基づくという申出が正当であると決定された場合の無効事由を定めており、職権認定事由とは別の手続経路を経る点に特徴がある。
第3項及び第4項は、署名の効力決定にあたり選挙管理委員会が事実関係を解明するための調査権限として、関係人の出頭及び証言を求める権限を定めるものである。第100条は議会の調査権（百条調査権）に関する規定であり、その手続の一部を準用することで、選挙管理委員会にも実効的な事実調査の手段を与えている。
用語解説
成規の手続とは、法令が定める正規の手続をいい、第1項第1号における「法令の定める成規の手続によらない署名」とは、地方自治法施行規則が定める署名簿の記載方法や手続要件を満たさない署名を指す。
何人であるかを確認し難い署名とは、第1項第2号にいう無効事由であり、署名者の氏名や住所等の記載が不明確であるために、選挙人名簿登録者との同一性を確認できない署名をいう。
詐偽又は強迫とは、民法上の詐欺・強迫の概念と共通する要素を含むが、第74条の3第2項における詐偽又は強迫は、署名者の意思形成過程に違法な影響が加えられたことを理由として、当該署名の効力を否定する制度上の要件である。
百条調査権とは、地方自治法第100条に基づき議会が地方公共団体の事務に関する調査を行うために認められた、関係人の出頭、証言及び記録の提出を求める権限をいう。第74条の3第4項は、この百条調査権の手続規定の一部（第100条第2項、第3項、第7項、第8項）を、選挙管理委員会による署名効力調査に準用するものである。
判例・裁判例
最高裁判所昭和28年6月12日判決は、第74条の3についても直接の引用裁判例として位置づけられる。同判決は、署名が詐偽又は強迫に基づくものであるか否かについての市町村選挙管理委員会の認定について、裁判所がその当否を判断することができると判示しており、第74条の3第2項が定める詐偽強迫による無効事由の認定が、選挙管理委員会の専属的な判断ではなく、裁判所による事後審査に服する事項であることを明らかにしている。
また同判決は、署名簿の様式が地方自治法施行規則に違反し有効無効欄や備考欄を欠いていたという事実のみでは当該署名簿が無効となるものではないと判示しており、第74条の3第1項第1号の「法令の定める成規の手続によらない署名」の無効事由について、形式的な記載欄の不備のみで無効性を認定すべきではないという解釈の方向性を示すものとして参照される。
補論 無効事由の認定構造と立証責任の分配
第74条の3の特色は、第1項各号という選挙管理委員会の職権判断事由と、第2項という異議申出を前提とした認定事由とで、無効認定に至る経路が分離されている点にある。第1項各号は署名簿の記載自体から客観的に判断できる形式的瑕疵を対象とするのに対し、第2項は署名者の意思形成過程という署名簿の記載からは判明しない実体的瑕疵を対象とする。この相違は、行政処分における職権調査主義と申立主義の機能分担に対応するものと整理できる。
第3項の出頭証言要求権限は、第2項の詐偽強迫の認定など、署名簿の記載のみでは判断し得ない事実関係について、選挙管理委員会に実効的な調査手段を与えるものである。第100条の準用範囲が第2項及び第3項（出頭及び証言の要求方法等）並びに第7項及び第8項（証言拒否に対する制裁等）に限定されており、罰則の中核部分である刑事罰の規定までを準用しているか否かは、準用条項の具体的範囲を地方自治法施行規則及び第100条の現行条文に即して確認する必要がある。
無効事由の認定における立証責任の分配について、第74条の3自体は明文の規定を置いていないが、第1項各号に基づく職権認定は選挙管理委員会が無効事由の存在を基礎づける必要があるのに対し、第2項に基づく異議申出を契機とする認定は、申出人が詐偽又は強迫の事実を主張立証し、これを選挙管理委員会が正当と認めるという構造を採る。この点は、地方公務員法上の懲戒処分における事実認定が処分権者の職権調査に委ねられる構造と対比すると、直接請求制度が私人からの異議申出という契機を制度的に組み込んでいる点で特色を有するということができる。
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地方自治法第74条の4を逐条解説－条例制定改廃請求に関する罰則規定と拘禁刑への統一
条文原文
第七十四条の四 条例の制定又は改廃の請求者の署名に関し、次の各号に掲げる行為をした者は、四年以下の拘禁刑又は百万円以下の罰金に処する。
一 署名権者又は署名運動者に対し、暴行若しくは威力を加え、又はこれをかどわかしたとき。
二 交通若しくは集会の便を妨げ、又は演説を妨害し、その他偽計詐術等不正の方法をもつて署名の自由を妨害したとき。
三 署名権者若しくは署名運動者又はその関係のある社寺、学校、会社、組合、市町村等に対する用水、小作、債権、寄附その他特殊の利害関係を利用して署名権者又は署名運動者を威迫したとき。
② 条例の制定若しくは改廃の請求者の署名を偽造し若しくはその数を増減した者又は署名簿その他の条例の制定若しくは改廃の請求に必要な関係書類を抑留、毀壊若しくは奪取した者は、三年以下の拘禁刑又は五十万円以下の罰金に処する。
③ 条例の制定又は改廃の請求者の署名に関し、選挙権を有する者の委任を受けずに又は選挙権を有する者が心身の故障その他の事由により請求者の署名簿に署名することができないときでないのに、氏名代筆者として請求者の氏名を請求者の署名簿に記載した者は、三年以下の拘禁刑又は五十万円以下の罰金に処する。
④ 選挙権を有する者が心身の故障その他の事由により条例の制定又は改廃の請求者の署名簿に署名することができない場合において、当該選挙権を有する者の委任を受けて請求者の氏名を請求者の署名簿に記載した者が、当該署名簿に氏名代筆者としての署名をせず又は虚偽の署名をしたときは、三年以下の拘禁刑又は五十万円以下の罰金に処する。
⑤ 条例の制定又は改廃の請求者の署名に関し、次に掲げる者が、その地位を利用して署名運動をしたときは、二年以下の拘禁刑又は三十万円以下の罰金に処する。
一 国若しくは地方公共団体の公務員又は行政執行法人（独立行政法人通則法（平成十一年法律第百三号）第二条第四項に規定する行政執行法人をいう。）若しくは特定地方独立行政法人（地方独立行政法人法（平成十五年法律第百十八号）第二条第二項に規定する特定地方独立行政法人をいう。）の役員若しくは職員
二 沖縄振興開発金融公庫の役員又は職員
⑥ 条例の制定又は改廃の請求に関し、政令で定める請求書及び請求代表者証明書を付していない署名簿、政令で定める署名を求めるための請求代表者の委任状を付していない署名簿その他法令の定める所定の手続によらない署名簿を用いて署名を求めた者又は政令で定める署名を求めることができる期間外の時期に署名を求めた者は、十万円以下の罰金に処する。
趣旨・立法背景
第74条の4は、条例の制定又は改廃の直接請求における署名収集過程の公正を刑事罰によって担保する規定である。署名は有権者の自由な意思に基づいてなされる必要があり、暴行や威迫、偽計詐術によって署名の自由が侵害される場合、直接請求制度そのものの正当性が損なわれる。本条は、署名運動に対する妨害行為、署名簿の偽造・毀損、氏名代筆者制度の濫用、公務員等による地位利用、及び手続違反という五つの類型に分けて罰則を定めている。
各項の刑の重さは、保護法益の重大性に応じて段階的に設計されている。第1項は署名権者又は署名運動者の身体・自由に対する直接的な侵害行為を対象とし、四年以下の拘禁刑又は百万円以下の罰金という最も重い刑を定める。第2項から第4項は、署名簿という制度の基盤となる文書の真正性を侵害する行為を対象とし、三年以下の拘禁刑又は五十万円以下の罰金とする。第5項は、特定の地位にある者による署名運動という、地位利用による不当な影響力の行使を対象とし、二年以下の拘禁刑又は三十万円以下の罰金とする。第6項は、手続的な瑕疵を伴う署名収集行為を対象とし、罰金刑のみの十万円以下とする。
なお、令和4年法律第67号による刑法等の一部改正により、懲役及び禁錮の区別が廃止され拘禁刑に一本化されたことに伴い、本条各項の刑も懲役・禁錮から拘禁刑へと改められている。提示された条文は、この改正後の現行表記と一致している。
用語解説
威力とは、人の意思決定や行動の自由を制圧するに足りる勢力をいい、暴行に至らない程度の威圧的な行為も含む概念である。第1項第1号にいう威力は、署名権者又は署名運動者の自由な判断を妨げる行為として位置づけられる。
偽計詐術とは、他人を欺いて誤った判断をさせる手段をいう。第1項第2号は、交通や集会の便を妨げる行為、演説妨害、及び偽計詐術等の不正な方法によって署名の自由を妨害する行為を一体として規制する。
氏名代筆者とは、第74条第7項及び第8項に定める、選挙権を有する者が身体の故障又は文盲により自ら署名できない場合に、委任を受けて当該者の氏名を署名簿に記載する者をいう。第74条の4第3項及び第4項は、この氏名代筆者制度の趣旨に反する記載行為を処罰の対象とする。
行政執行法人とは、独立行政法人通則法第2条第4項に規定する独立行政法人の一類型であり、国の事務及び事業のうち国が直接実施する必要のない事業を、国の指揮監督の下で執行する法人をいう。第5項第1号は、この行政執行法人及び特定地方独立行政法人の役員又は職員を、地位利用署名運動の禁止対象に含めている。
請求代表者証明書とは、条例の制定改廃を請求する代表者の資格を証する文書であり、第6項にいう「政令で定める請求書及び請求代表者証明書」とは、地方自治法施行令が定める署名収集に必要な附属文書を指す。
判例・裁判例
第74条の4については、第74条の2及び第74条の3とともに最高裁判所昭和28年6月12日判決が引用裁判例として位置づけられているが、同判決の判示内容は主として第74条の2の署名効力決定及び第74条の3の無効事由の解釈に関するものであり、第74条の4の罰則規定の解釈に直接踏み込んだ判断を示すものではない。
第74条の4の各罰則について、これまでに公開された主要な最高裁判例は確認されておらず、本条の適用は専ら下級審における個別事案の処理にとどまっている。罰則の構成要件該当性を検討する事案に遭遇した場合は、判例検索データベースにより最新の裁判例を確認することが必要である。
補論 罰則体系における刑の段階性と保護法益論
第74条の4の各項を通覧すると、刑の重さが保護法益の性質に応じて明確に段階化されている点が、行政刑罰の解釈論上注目される。第1項は人の身体的自由に対する侵害行為を、第2項から第4項は文書の真正性という制度的基盤を、第5項は公務員等の職務の公正に対する信頼という制度外在的な利益を、第6項は手続規律という形式的利益を、それぞれ保護法益とするものと整理できる。この段階構造は、刑法における身体犯・文書犯・職務犯・秩序犯という伝統的な保護法益の分類が、特別法である地方自治法の罰則規定にも反映されていることを示す。
第5項の地位利用署名運動の禁止規定は、地方公務員法第36条が定める公務員の政治的行為の制限と機能的に関連する。地方公務員法第36条は特定の政党や政治的目的を支援する行為を本来的に禁止するのに対し、第74条の4第5項は政治的中立性そのものではなく、職務上の地位を利用した不当な影響力の行使を禁止する点に着眼点の相違がある。地方公務員が条例制定改廃請求の署名運動に関与する際には、地方公務員法上の政治的行為制限と本項の地位利用禁止という二重の規律が及ぶ可能性があることに留意する必要がある。
また、第6項の罰則は、政令で定める請求書及び請求代表者証明書を付していない署名簿等を用いた署名収集を処罰対象とするものであり、これは行政手続上の形式違反を独立の犯罪類型として処罰する立法形式である。第74条の3第1項第1号が定める「法令の定める成規の手続によらない署名」という無効事由とは異なり、第6項は署名簿という媒体の利用行為自体を処罰対象とする点で、無効事由規定と罰則規定とが異なる規律次元で併存していることを示している。署名の無効認定（行政上の効果）と罰則の適用（刑事上の効果）は、要件及び効果を異にする別個の制度であることを、実務上は区別して理解する必要がある。
